​ Признаки и понятие муниципального образования: законодательный и доктринальный подходы

Аннотация: Автор исследует содержательные характеристики одного из ключевых понятий муниципального права, каковым является «муниципальное образование». Делается сравнительный анализ законодательного толкования этого понятия в федеральных законах о местном самоуправлении 1995 и 2003 г. Анализируются различные позиции доктринального характера. Обосновывается авторская дефиниция данного понятия.

Ключевые слова: муниципальное образование, местное самоуправление, закон, понятие, признаки, поселение, устав, территория, власть.

В действующем ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [1] муниципально-правовые отношения отрегулированы на достаточно высоком системном уровне, в частности, в ст. 2 закона дается аутентичное толкования ключевых понятий. Вместе с тем по многим из них возникают вопросы, равно как и в связи с тем, что ряд понятий, на наш взгляд, в сравнении с предыдущим законом о местном самоуправлении, который был принят в 1995 г. [2], некоторым образом потеряли в своей правовой содержательности, что показывает определенные проблемы в правотворчестве современной России [3, с. 49]. Рассмотрим более подробно одно из ключевых понятий в муниципальном праве, а именно «муниципальное образование».

Согласно п. 8 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в его начальной редакции муниципальное образование трактовалось как «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения» [1]. Затем в 2014 г. было произведено уточнение, и данное определение стало выглядеть следующим образом: «муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения» [1]. Куда более содержательным это понятие было раскрыто в законе о местном самоуправлении 1995 г.: «муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» [2].

Теперь обратимся к ряду доктринальных толкований данного понятия. В частности, Б. Горохов указывает, что для того чтобы какое-либо территориальное образование приобрело статус муниципального, прежде всего необходимо определить территории и границы муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации, а также его признаки [4, с. 49]. В муниципально-правовой литературе к таковым признакам относят как правило население, территорию, решение вопросов местного значения, муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы. Н.Л. Пешин выделяет организационные признаки (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материальные признаки (наличие муниципальной собственности и местного бюджета) [5, с. 105].

В одном из учебников по муниципальному праву муниципальное образование определяется как «населенная территория, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения. Обязательными признаками являются наличие: собственной территории, наличие собственной компетенции, собственной экономической основы, собственных выборных и иных органов местного самоуправления, устава и иных муниципальных правовых актов [6, с. 301-302].

Д.Б. Сергеев полагает, что характеристиками муниципального образования являются «осуществление местного самоуправления населением непосредственно или через выборные органы; наличие муниципального имущества и инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения; определение границ муниципального образования; наличие устава, муниципальной собственности и местного бюджета; отсутствие финансирования из бюджета другого муниципального образования; регистрация места жительства и недвижимости, общая инфраструктура [7, с. 488].

Приведем еще одну точку зрения: «Муниципальное образование - публично-территориальная единица, охватывающая собой определенную часть территории Российской Федерации, в границах которой наряду с государственным управлением осуществляется местное самоуправление для решения вопросов местного значения» [8]. В целом, как видно, позиции расходятся, хотя есть и общее признаки. В этой связи мы полагаем, что отсутствие достаточно четких правовых критериев понятия «муниципальное образование» приводит к тому, что в практике встречаются случаи, когда вопрос о признании (непризнании) какой-либо территории муниципальным образованием приходится решать в судебном порядке. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 23 ноября 2005 г. указывается, что территория поселка Черемушки (Республика Хакасия) как муниципального образования и его границы в установленном законом порядке не определялись. Устав муниципального образования названного поселка не утверждался, структура и порядок формирования органов местного самоуправления не определены (а это является обязательным атрибутом властной структуры [9, с. 7]). Сам поселок входит в состав муниципального образования "Город Саяногорск", а значит, не может быть признан муниципальным образованием. Тот факт, что в 1999 г. в поселке Черемушки были избраны органы местного самоуправления, не может свидетельствовать об образовании самостоятельного муниципального образования, учитывая, что эти органы финансировались из бюджета города Саяногорска, не имели своего устава и закрепленной территории [10]. К этому можно добавить, что ни в поселке, ни в городе не проводилось публичных слушаний, результаты которого многое могли бы прояснить [11, с. 25-27]. Между тем если бы признаки муниципального образования указывались более четко, то, как представляется, не могло быть и оснований для судебного иска.

По нашему мнению, для раскрытия понятия муниципального образования на первый план должен быть выдвинут территориальный признак, поскольку, в отличие от государства, которое в территориальном смысле для граждан во многом абстрактно, муниципальное образование имеет вполне зримые черты. Соответственно мы полагаем, что под муниципальным образованием следует понимать имеющую публичный характер политико-территориальную организацию физических лиц (местного сообщества), осуществляющих непосредственно или через выборные органы местное самоуправление в определенных территориальных границах, обладающую своей собственностью и своим бюджетом, необходимые для обеспечения общих интересов, вытекающих из факта совместного проживания на данной территории.

Ссылки на источники:

1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.04.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения – 04. 05. 2017 г.).

2. Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 1995. 1 сентября.

3. Упоров И.В., Курдюк П.М., Курдюк Г.П. Правотворчество в современной России. Краснодар, 2003.

4. Горохов Б. Споры, связанные с определением территорий муниципальных образований // Вопросы местного самоуправления. 2004. N 1. С.100-104.

5. Пешин Н.Л. К вопросу о наделении территории статусом муниципального образования // Государство и право. 2007. N 8. С. 105-107.

6. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006.

7. Сергеев Д.Б. Существенные признаки муниципального образования // Lex russica. 2013. N 5. С. 488 - 494.

8. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. Л.П. Жуковской) / Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2016.

9. Турицын И.В., Упоров И.В. Теоретическая конструкция публичной власти и ее конституционно-правовое преломление в России // Право и практика. 2015. № 2. С. 4-10.

10. Определение Верховного суда Российской от 23.11.2005 N 55-Г05-14 // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения – 13. 10. 2013 г.).

11. Звягольский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях. Москва, 2008.