Описание практик реализации образовательных услуг в негосударственных учреждениях дополнительного образования в России и в зарубежных странах

Система дополнительного образования в России существенно отличается от других видов образования, а также обладает уникальными особенностями в сравнении с секторами образования, решающими сходные задачи в зарубежных странах. Это делает ее крайне интересным и одновременно сложным объектом для изучения.

В последние годы система дополнительного образования оказалась в фокусе особого интереса, как со стороны государства, так и бизнеса, и активных общественных групп. Запущены государственные проекты, направленные на использование потенциала дополнительного образования для укрепления глобальной конкурентоспособности государства и реализации интересов детей и семей, реализуются разнообразные инициативы частных и некоммерческих организаций.

Новым задачам и происходящим изменениям в системе дополнительного образования уделяется определенное внимание в официальных аналитических докладах последних пяти лет (доклады Правительства Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о реализации государственной политики в сфере образования, отчеты о мониторинге системы образования), однако специфика формата данных документов не позволяет осветить проблемы с необходимой глубиной и детализацией. Между тем на новом этапе трансформации системы дополнительного образования важно избежать традиционной для российской государственной образовательной политики ситуации, когда стратегии и конкретные управленческие решения разрабатываются и принимаются без обстоятельного анализа ситуации, оценки потенциальных эффектов реализуемых проектов. В последние годы растет число российских эмпирических исследований, раскрывающих особенности участия детей в занятиях дополнительным образованием в зависимости от их возраста, территории проживания, мотивации, стратегий семей и школьников в дополнительном образовании.

В период расцвета система внешкольного воспитания включала как внешкольные учреждения, относящиеся к разным ведомствам (образования, культуры, путей сообщения, речного и морского флотов и предприятиям), так и организационные структуры в учреждениях более широкого функционала (детские отделы, секторы профсоюзных дворцов культуры, детские парки, клубы по месту жительства и др.)

Трансформация системы внешкольного воспитания в систему дополнительного образования в 1990-е годы привела к изменению номенклатуры учреждений (организаций) и сокращению слабо формализованных элементов. Этот процесс растянулся по времени практически на полтора десятилетия. Обретение статуса образовательных учреждений обусловило усиление регламентации их деятельности через «Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного образования детей» (1995), «Методические рекомендации по аттестации образовательных учреждений дополнительного образования детей» (1999).

Закон «Об образовании» 1992 г. изменил подход к регулированию. Вместо «Типового положения» появился упомянутый выше «Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным общеобразовательным программам», охватывающий не только организации дополнительного образования, но и другие организации, реализующие соответствующие программы. Согласно официальной статистике, в 2017 г. в России насчитывалось 13 046 организаций дополнительного образования детей (ОДО). Большая часть ОДО находится в муниципальной собственности (учредителями являются органы местного самоуправления). Государственный (региональный и небольшой федеральный) сегмент системы ОДО по всем параметрам (уровень финансового обеспечения, в том числе заработная плата, кадры, материальная база) выигрывает по сравнению с муниципальным. Это объясняется лучшими условиями финансирования из средств федерального и региональных бюджетов, а также более широкими возможностями привлечения средств граждан (государственные организации функционируют, как правило, в административных центрах субъектов Российской Федерации). Подавляющее большинство ОДО относится к ведомствам образования, культуры и спорта. Порядка 5 тыс. организаций подведомственны Минкультуры России (музыкальные, художественные, хореографические школы, а также школы искусств). Из оставшегося числа примерно поровну приходится на ОДО, подведомственные Минобрнауки России (до реформы), и ОДО, подведомственные Минспорту России. Число негосударственных организаций дополнительного образования (отражаемых в форме 1-ДО) в 2017 г. составило 363 организации. Федеральные государственные организации дополнительного образования малочисленны. Небольшая часть организаций имеет иную ведомственную принадлежность (например, ведомство молодежной политики) или их учредителями являются администрации районов крупных городов. Встречаются отдельные организации и с такими нетипичными учредителями, как, например, ОАО «Российские железные дороги».

Организации, учредителями которых являются ведомства спорта и культуры, реализуют преимущественно предпрофессиональные общеобразовательные программы. Содержание таких программ регулируется федеральными государственными требованиями. Данные программы, как правило, более продолжительные по времени, чем общеразвивающие, имеют черты сходства с основными общеобразовательными программами и программами профессионального обучения. Для зачисления в ОДО ведомств культуры и спорта часто проводится конкурсный отбор.

Для организаций дополнительного образования характерна специфическая номенклатура названий, в которой сохранились элементы видового разнообразия предшествующего периода. После изменений в законодательстве 2012 г. понятие «вид» не используется, но в наименованиях образовательных организаций сохранились указания на особенности деятельности. Данные федерального статистического наблюдения в этом секторе позволяют увидеть картину этого разнообразия.

Рис.2 Структура сети организаций дополнительного образования (%)

Наиболее распространенным «видом» являются «школы» (спортивные и искусств: музыкальная, художественная) и «центры» (дополнительного образования детей, развития творчества детей и юношества, творческого развития и гуманитарного образования, детского творчества, внешкольной работы, детского (юношеского) технического творчества (научно-технического, юных техников), детского и юношеского туризма и экскурсий и др.). «Школа» — традиционный и преобладающий «вид» организаций, подведомственных органам управления в сфере культуры и спорта. «Центр» и «станция» доминируют среди организаций ведомства образования. Значительное число центров обусловлено специфическими требованиями, ранее сформулированными к данному виду учреждений: это многопрофильное учреждение, где реализуются программы не менее четырех направленностей. Поэтому к центрам относятся как бывшие однопрофильные учреждения (станции, клубы), так и изначально многопрофильные, обслуживающие муниципальный район, небольшое городское поселение или микрорайон более крупного города. Немногочисленность станций, по мнению экспертов, связана с тем, что удерживать статус однопрофильной организации значительно сложнее, чем многопрофильной, так как необходимо обеспечить большое число программ одной направленности, а это предполагает наличие узкоспециализированных кадров, оборудования и т.д.

В ведомстве образования небольшими по доле в общем числе, но, как правило, крупными организациями регионального уровня являются «дворцы» (детского (юношеского) творчества, творчества детей и молодежи, учащейся молодежи, пионеров и школьников и др.) и «дома» (детского творчества, детства и юношества, учащейся молодежи, пионеров и школьников и др.). Сложившаяся номенклатура в современных условиях, по сути, не имеет серьезного педагогического и управленческого смысла, а существующее разнообразие названий не помогает потребителям образовательных услуг.

Сектор автономных учреждений демонстрирует наилучшие показатели по различным аспектам деятельности. Здесь быстрее идут процессы обновления кадрового состава, растет заработная плата, выше оценка конкурентоспособности и др. По ряду аспектов финансовой, кадровой, маркетинговой политики отмечается сходство автономных ОДО и негосударственных организаций дополнительного образования. При этом доля автономных ОДО растет медленно. Проблема международных сопоставлений по параметрам организации и доступности дополнительного образования состоит в различиях подходов к определению самого «дополнительного образования». При этом ключевыми характеристиками, позволяющими объединять эти разные группы программ при анализе и соотносить их с российскими практиками, являются такие, как добровольный характер, акцент на индивидуальной образовательной траектории, обучение через действие, ориентация на процесс, отсутствие обязательного учебного плана и давления времени, обучение в социальной среде, открытость и адаптивность. В некоторых странах (Сингапур, Япония, Англия, Финляндия, Австралия) основными провайдерами услуг дополнительного образования являются школы.

При этом в Сингапуре и Японии участие в этих занятиях обязательно, а в Англии и Австралии — желательно. В таких странах, как Швеция, Франция, Германия, дополнительное образование в основном предоставляется вне школы на местном уровне. В Швеции и Франции оно организовано в коммунах, в Германии — в федеральных землях, в США управляется на уровне штатов. В Чехии дополнительное (неформальное) образование представлено центрами свободного времени и клубами, действующими при школах (примечательно, что центры свободного времени предназначены для различных категорийобучающихся — дошкольников, учеников, студентов, а также педагогов независимо от места их постоянного проживания).

При этом разнообразие организаций дополнительного внешкольного образования в сочетании с особенностями распределения полномочий между ведомствами и уровнями управления создает довольно сложные конфигурации. Так, например, музыкальные и художественные школы городов Германии руководствуются регламентами территориальных министерств культуры и образования. В свою очередь, молодежные центры и клубы, которые реализуют широкий спектр программ неформального образования, руководствуются федеральным законодательством и целевыми программами правительства, которое ежегодно дополнительно к местным бюджетам выделяет ассигнования на их развитие. Дополнительное образование на базе школ в подавляющем большинстве стран бесплатно. Часто бесплатно или за небольшую условную плату (в том числе по модели софинансирования) программы дополнительного образования предлагаются местными образовательными, культурно-досуговыми организациями (учрежденными на местном уровне или независимыми некоммерческими).

В США активную поддержку получило направление, связанное с созданием программ неформального образования в музеях, заповедниках, эксплораториумах, зоопарках, с которыми тесно сотрудничают школы. Органы управления образованием обеспечивают транспорт для поездок. Сектор некоммерческих организаций, реализующих программы неформального образования, отличается большим разнообразием по масштабу, тематике и формам работы. Они получают поддержку в виде грантов, которые финансируют органы местного самоуправления, региональные власти и правительство, а также благотворительные фонды. Например, в Лондоне каждый округ имеет свой собственный Общественный фонд, который позволяет оказывать финансовую поддержку школьным клубам и клубам для молодежи, действующим вне стен школы. Кроме того, клубы по интересам, детские и молодежные организации часто освобождаются местными властями от арендной платы.

В ряде стран активным участником системы дополнительного (неформального) образования являются религиозные сообщества. Частные организации существуют во всех странах (в меньшей степени, например, в Сингапуре), но пользуются разным спросом (например, довольно высоким — в США и Китае). Их востребованность связана с реализацией индивидуального подхода, дополнительных сервисов, нередко — с более продвинутым дизайном образовательных программ и использованием передового оборудования.

Существенно, что государственная поддержка дополнительного образования во многих странах, особенно европейских, строится на основе программ (проектов), направленных на достижение определенных целей (например, дать молодежи знания, необходимые для самостоятельной жизни и трудоустройства, участия в гражданской жизни общества, привлечения молодежи к активной работе по решению проблем местного сообщества; содействие личностному и социальному развитию молодых людей, предоставление возможности иметь свой голос и влияние в своем сообществе и социуме в целом) или в интересах конкретных групп (малообеспеченные, этнические группы, мигранты). В большом числе стран дополнительное образование не регламентируется на государственном уровне и не имеет единого субъекта управления (координации, надзора). В то же время в Сингапуре и Великобритании приняты регламентирующие документы, определяющие требования к условиям для занятий дополнительным образованием, которые должны быть созданы провайдерами. В Великобритании существует национальная система контроля качества услуг внешкольного дополнительного образования, которая была создана и развивается общественными организациями на средства из государственного бюджета. В Финляндии действует механизм системы валидации неформального и информального образования.

В целом по мере расширения сферы дополнительного (неформального) образования вопрос об оценке его эффектов и контроле качества программ начинает все более активно обсуждаться. Так, в Германии реализован проект Weiterbildungspass («Паспорт непрерывного образования»), предусматривавший оценку разнообразных инициатив на базе школ и внешкольных организаций, в том числе волонтерских, по итогам которого разработана модель национального паспорта. Функционал модели заключается в подтверждении компетентностей, приобретенных в условиях неформального образования, определении жизненных, профессиональных целей обладателя паспорта. Системы и инструменты оценки качества программ внешкольного образования разрабатываются многочисленными профильными ассоциациями и исследовательскими структурами.

Таким образом, российское дополнительное образование обнаруживает как сходства, так и отличия в сопоставлении с аналогичными системами в зарубежных странах. Наиболее заметной особенностью следует признать наличие крупной сети системы государственных организаций внешкольного образования.