Санкционное воздействия ЕС и США на РФ: причины, этапы, формы, методы

Прошлый год был охарактеризован увеличением числа санкции против России. И вероятнее всего в 2019 санкционое давление на Россию будет расти. Когда вопрос касается политики, то обострение ситуации на Украине и в Сирии, а также вопросы кибербезопасности и другие деликатные темы могут существенно ухудшить отношения между Россией и Западом. Правовые факторы включают осуществление существующих норм и создание новых правовых норм

На конец 2018 года 37 государств ввели санкции против России. Главным инициатором являлись США и ЕС. За последние сто лет Вашингтон налагал санкции гораздо чаще, чем все другие страны и международные организации вместе взятые.[1] Евросоюз можно рассматривать как нового игрока набирающего вес в санкционой политике. Часто санкции Евросоюза кажутся схожими с санкциями США, но все же они отличаются.

Под санкциями мы понимаем использование экономических ограничений страной или странами инициаторами с целью изменения внутренней и внешней политики страны по отношению, к которой были применены санкции. Другими словами санкции это мощный инструмент для управления международными отношениями, а именно финансовые и торговые ограничения, направленные на субъект с целью выполнения требований страны инициатора. Но санкции это не торговая война. Традиционно правительство является инициатором санкции, в то время как бизнес обычно пассивен и находится в стороне. Торговые войны напротив преследуют экономические цели и зачастую лоббируются бизнесом.[2] С точки зрения международного права применение односторонних санкций отдельными государствами или коалициями, минуя решение Совета безопасности ООН, имеет сомнительную легитимность. Тем не менее, санкции стали важным инструментом внешней политики, что отражено в доктринальных документах США и ЕС. Сегодня односторонние санкции легко накладываются в обход Совета Безопасности ООН.

К 2018 политика санкций в отношении России наметила несколько важных трендов:

“The multi-speed mode” тренд наметился в конце 2016 года, когда приказ президента Обамы № 137575 ввел санкции после предпологаемых кибератак со стороны России. А в 2017 Закон № 115-44 (CAATSA)[3] продолжил развитие этого тренда. Другие ограничительные меры были связаны с Украинским вопросом, политикой России на среднем востоке, российская пропаганда и нарушение демократических ценностей на Западе, нарушение прав человека и коррупция. В 2018 CAATSA санкции были наложены на частные российские компании. Наиболее заметным было введение санкций 6 апреля 2018 года, новые ограничения отразились по всему миру из-за значительной мировой роли таких компаний как “Русал”, “En+” и другие.

Другие ограничительные меры были связаны с законом 102-1827 против России. Закон об использовании химического и биологического оружия и ликвидации военных действий. Главной причиной этому послужило “ Дело Скрипалей”. Америка обвиняет Россию, которая поддерживает Башара Ассада в Сирии, в то время как США обвиняют его в использовании химического оружия. Вдобавок ко всему выше сказанному, Россия обвиняется в том, что тормозит расследование об использовании химического оружия в Сирии.

Дальнейшее развитие этого тренда связано с законопроектами по расширению санкций на политику “вмешательства”, использование оружия массового поражения итд. Два новых законопроекта были разработаны в Конгрессе DETER, DASKAA

Соединенные Штаты пришли к сильному двухпартийному консенсусу по сдерживанию России. Администрация президента обычно придерживается требования Конгресса в отношении России, а в некоторых аспектах даже опережает их. В дополнение к использованию Закон 1991 года, есть два исполнительных приказа Трампа (№ 13848 и 13849). Первый создает механизм введения санкций в ответ на вмешательство в выборы США и второй содержит меры по реализации CAATSA по отношению к российской оборонной промышленности, трубопроводные проекты, программы приватизации и др.

Санкции имеют прямое или косвенное воздействие на партнеров России, таких как Китай, Индия и другие. Правительство и частный бизнес стран-партнеров имеют разные ответные действия на санкции против России. Правительство стран жестко критикует санкции, в то время как частному бизнесу остается только приспосабливаться в санкционому режиму США.

Партнеры в сфере обороной промышленности могут серьезно пострадать от санкций. Санкции США носят экстерриториальный характер, а это значит, что в случае несоблюдения контрагенты российских компаний могут пострадать. В частности CATSA может быть использован против покупателей российского оружия. 2018 год показал, что отношение к сделкам с Россией будет определяться отношениями между Вашингтоном и конкретным партнером Москвы. Таким образом, США сделали исключение для стран, которые являются стратегическими партнёрами США.[4] Однако не одна страна прямо не заявила о своей готовности выполнить требования Вашингтона. Например, недавно был подписан договор с Индией на поставку зенитно-ракетного комплекса С-400.

Общее отношение США к Китаю немного отличается. Хотя впервые были применены экстерриториальные санкции против Пекина в вопросах обороны из-за российских истребителей СУ-35 и зенитно ракетного комплекса С-400. Отдел разработки оборудования центральной военной комиссии КНР и его директор Ли Шанфу были добавлены в черный список SDN. Хотя обе сделки были заключены до создания CAATSA. И санкции вряд ли навредят Китаю, но они отражают отношение Вашингтона к Российско-Китайскому партнерству и это также является предупреждением для других стран.

В краткосрочной или среднесрочной перспективе, действия Вашингтона по вытеснению России с рынка вооружения вряд ли дадут какие-либо значительные результаты. Когда дело касается вопросов обороны, то партнеры России будут находить способы для заключения и осуществления транзакций. И гонка за ценой и качеством вооружения станет еще важнее. Тоже относится и к другим областям сотрудничества на уровне государственных компаний. Действия Вашингтона имеют мало смысла, особенно в случаях с такими большими странами, как Китаем и Индией. Где правительство имеет непосредственное влияние на бизнес и торговые сделки с Россией соответствуют их национальным интересам.

На уровне частного бизнеса ситуация совершенно другая. Санкции США являются очень важным фактором, особенно для компаний, которые имеют интерес на рынке США или на международной арене в целом. Перспектива оказаться в черном списке или получить запрет на проведение долларовых транзакций за отношения с Россией может стать серьезной проблемой для частного бизнеса. Некоторые кампании слишком избегают риска и даже избегают сотрудничества с Россией в тех сферах, где нет никаких запретных санкций. Проблемы, с которыми сталкивались российские компании в расчетах с китайскими контрагентами через Китайские банки, являются хорошим примером. В некоторых случаях банки отказывались проводить транзакцию, независимо от их отношения к санкциям США и других стран. Парадоксально, что правительства России и КНР занимают схожую позицию в вопросах односторонних санкций США, но в тоже время частный бизнес имеет обратную позицию.

Российское правительство принимает меры, чтобы адаптироваться к санкциям. Они сохраняют возможность работать иностранным кампаниям на российском рынке, создавая новые механизмы для международных экономических отношений в обход санкций, и разрешает использовать контрсанкции в случае необходимости. В тоже время предотвратить влияние санкций является крайне сложной задачей, так как США является лидером в мировой финансовой системе.

В 2018 Российское законодательство о противодействии санкциям было обновлено. Ранее ответная политика была основана на Федеральном законе России №281-ФЗ о специальных экономических мерах, а также указом президента о применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации и последующие постановления правительства в 2014 году.[5]

США усиливают санкции против России (особенно стоит отметить случай 6 апреля 2018 года). Федеральный закон о мерах воздействия и противодействия на недружественные действия со стороны США и других государств, подписанный президентом и адаптированный к новым современным реалиям.[6] В целом, закон не дискриминирует иностранные компаний и дает полномочия исполнительной власти действовать в соответствии с ситуацией.

Еще одним позитивным событием стало снятие предложенных поправок к Уголовному кодексу РФ, который подразумевает наказание в случае использования санкций. Такие поправки могут серьезно повредить инвестиционный климат страны. Заморозка данной поправки была позитивно воспринята российским бизнесом.

Минфин России предложил ряд других мер для дальнейшей гармонизации законодательства в целях противодействия санкциям. Оно включает в себя создание нового отдела по контролю за внешними ограничениями, а само министерство координирует деятельность по сокращению негативного влияния финансовых ограничений против Российских юридических лиц. Постановления о сокращении санкций против страховых компаний и банки были приняты.

Давление санкции на другие страны растет. Ключевым фактором является выход США из СВПД (Совместный всеобъемлющий план действий) и возобновление санкций против Ирана. На этом фоне между США и ЕС начали появляться определенные разногласия. Брюссель принимает меры для защиты бизнеса в ЕС и рассматривает возможность долгосрочного решения проблемы - увеличения роли Евро в мировых финансовых операциях.

Односторонний выход США из Иранской ядерной сделки (СВПД) означает возобновление санкций США против Ирана, действовавших до 2015 года. Эффективность этих ограничений будет ниже по сравнению с 2010 годом. Тем не менее, США опираются на принцип экстратерриториальности, навязывая свой режим другим странам. Действия Вашингтона направлены на подрыв Иранской экономики и при определенных обстоятельствах, смене политического режима в стране. Видимо, американцы предполагают, что, несмотря на санкции, Иран будет оставаться в составе СВПД. Запуск военной ядерной программы в ответ на санкции будет держать Тегеран в изоляции и поставит Иран под угрозу Американского военного нападения. Применяя санкции, США вновь завладеют Ираном и заставят их выполнять обязанности в соответствии с СВПД.

Ключевой проблемой для Ирана является запрет США на импорт Иранской нефти. Вашингтон сделал временные льготы для восьми основных стран импортеров. Но условием продления льгот является сокращение покупок, что неизбежно отразится на экономике Ирана.

Действия США вызвали волну критики со стороны стран ЕС, России, Китая и ряда других стран. ЕС проделали огромную работу, чтобы защитить бизнес от возможных санкций США. В частности, защищаясь от США, ЕС возобновили закон о блокировке 1996. Некоторые политики выдвинули идею по созданию альтернативы межбанковской системе SWIFT. Судя по всему ЕС, серьезно рассматривает возможность проводить транзакции в Евро со странами, которые находятся под санкциями США. И когда санкции США не поддерживаются Брюсселем. Пока что рано говорить о реализации, а тем более эффективности этих мер. Однако активность США в Иранском вопросе подняла вопрос об усиление финансового суверенитета ЕС. Не следует переоценивать разногласия между Вашингтоном и Брюсселем, так как речь идет о санкциях 80-ых и 90-ых. Тем не менее, ЕС создал мощный валютный фонд, который другие должны будут принимать во внимание. Увеличение "воинственности" доллара будет способствовать обсуждениям, чтобы евро стала альтернативной мировой валютой.

Подобные проблемы возникли и в Китае, особенно после введения санкций против физических лиц и международных компаний. Спусковым крючком для Китая стали претензии США к китайским компаниям ZTE и Huawei. Политические меры по защите компаний от санкций США по большому счету не работают из-за влияния США на международный бизнес. Особенно внимание уделяется большим международным компания и корпорациям, заинтересованным в международной экономической деятельности. В частности, попытки ЕС защитить свой бизнес в Иране после введения односторонних санкций сопровождается массовым отъездом частных компаний из страны. На самом деле им нужно сделать выбор: или они покидают Иран и несут убытки либо они теряют доступ к Американскому рынку, платят огромные штрафы и имеют трудности с долларовыми транзакциями.

Международный бизнес остается приверженный к требованиям регулирующих органов США и законодательству США о санкциях, независимо от страны происхождения бизнеса и политической позиции правительства. В руках США остается мощный рычаг влияния на бизнес через использование санкций.

Огромное количество компаний подвергается санкциям США на регулярной основе. Например, в 2018 году шесть компаний, включая американские, китайские, шведские и французские имели противоречия с Минфином США. Как правило, нарушение санкций не ведет к каким-либо политически осложнениям. В подавляющем большинстве бизнес предпочитает полное сотрудничество с американцами, облегчая мониторинг за соблюдением санкций и уплаты штрафов. Таким образом, США имеет мощный рычаг влияния на бизнес, даже когда национальное правительство критикует Вашингтон.

Как говорится политизация Huawei дело очень чувствительное. В результате из административного скандала это переросло в политический скандал. Арест топ-менеджера Huawei и кампания по дискредитации были негативно восприняты Пекином. Китай подозревает, что США используют санкции как инструмент для конкуренции. В будущем это может привести к тому, что Китайское правительство станет менее толерантно к административным делам против китайских компаний. В долгосрочной перспективе это может привести к формированию целенаправленной политики международного бизнеса, направленной на запрет соблюдения требований американских регуляторов. Бизнес потеряет больше всего в этом случае. В таком случае придется маневрировать между угрозой санкций США и наказанием за выполнение требований американских регуляторов правительством. В этом случае Вашингтон может столкнуться со снижением эффективности регулятивных мер по отношению к бизнесу. Тем не менее, это возможно только в долгосрочной перспективе.

Политическая неопределенность растет, и кризисные ситуации обостряются. Это провоцирует новые санкции, особенно в случаях, когда дипломатия неэффективна и возможности применения военной силы ограничены. «Дело Скрипалей », применение химического оружия в Сирии ситуация вокруг «вмешательства в выборы »и инцидент на Азовском море показывает уязвимость к местным кризисам и порождает «автоматизм» санкционной политики.

Угроза эскалации санкции связана с нестабильной политической обстановкой. В условиях нестабильности дипломатия становится все менее эффективной, так как можно применить санкции или военную силу. В 2018 таких событий было довольно много и их сложно предсказать. Однако их общая направленность показывает, что Россия может быть уязвима к ним. Некоторые из эпизодов:

• "Дело Скрипалей" вызвало огромный информационный повод и стало причиной для введения санкций со стороны США;
• Химические атаки в Сирии. Привели к атаке правительственных сил Башара Асада со стороны США. За очень короткий период увеличился риск прямого военного столкновения между Россией и США в Сирии, и стало одной из причин введения новых санкций против России;
• Создание поддельных аккаунтов в социальных сетях. Упоминание темы Российского вмешательства в выборы президента, стало одной из причин для исполнительного указа Трампа о новых санкциях против России;
• Инцидент в Азовском море с задержанием украинских военных кораблей, которые нарушили границу в районе Керченского пролива. Привело к политической кампании против России, и встал вопрос о введение новых санкций;

Все вышеперечисленные случаи показывают, что антикризисные механизмы не работают. Было чрезвычайно трудно предсказать их, не говоря о том, чтобы предотвратить. Кроме того, общественное мнение и политические элиты были обвинены в неразборчивом обвинении России. Санкции становятся само собой разумеющимся в подобных ситуациях.

Конечно, эти шесть тенденций вряд ли могут охватить весь спектр событий, касающихся введения санкций против России и других стран.

[1] 1 Hufbauer, Gary; Shott, Jeffrey; Elliott, Kimberly; Oegg, Barbara. Economic Sanctions Reconsidered. Third Edition // Peterson Institute for International Economics, 2009. P. 5, 17.

[2] Timofeev I.N. Economic Sanctions as a Concept of Power Politics // MGIMO-University Vestnik, 2018, № 2

[3] 5 Executive Order № 13757 of December 28, 2016. Taking Additional Steps to Address the National Emergency With Respect to Significant Malicious CyberEnabled Activities. // The U.S. Department of the Treasury. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/cyber2_eo.pdf

[4] 0Department of Defense Budget Posture // U.S. Senate Committee on Armed Services. 26.04.2018. URL: https://www.armed-services.senate.gov/hearings/18-04-26-department-of-defense-budget-posture

[5] Federal Law No. 281-FZ “On Special Economic Measures” as of December 30, 2006 // Rossiiskaya Gazeta. URL: https://rg.ru/2007/01/10/specmeri-dok.html

[6] 14 Federal Law No. 127-FZ “On Measures for Reaction (Counteraction) to Unfriendly Actions of the United States of America and Other Foreign States” as of June 4, 2018 // Official web-portal of legal information. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201806040032?index=0&rangeSize=1