Виды учреждений

2.1 Государственные, муниципальные учреждения.

Согласно п.2 ст.123.21 ГК РФ учреждения могут быть частными, если их учредителем является гражданин или юридическое лицо, либо государственным или муниципальным, если учредитель Российская Федерация, её субъект, либо муниципальное образование. Рассмотрим особенности функционирования государственных (муниципальных) учреждений. 

Деятельность учреждений регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации (часть первая), Федеральным законом «О некоммерческих организациях», Бюджетным кодексом Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации, а также другими нормативными актами, регулирующими деятельность конкретных учреждений ( например, Положение Правительства РФ от 30.09.2004 №506 (ред. от 03.10.2018) «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» содержит нормы регулирующие деятельность учреждений налоговой службы). Сфера закупок товаров, услуг, работ регулируется федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» , а у автономных учреждений федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» . Согласно ст.123.22 ГК РФ государственные (муниципальные) учреждения бывают 3-х видов: казенные, бюджетные, автономные. Подобное деление объясняется необходимостью исполнительных органов власти в организациях с различной функциональной нагрузкой. Согласно рекомендациям Министерства финансов Российской Федерации: «Некоммерческий характер деятельности государственных (муниципальных) учреждений всех типов является основной, но не единственной их характеристикой. Федеральным законодательством установлен ряд требований, исходя из которых, следует принимать решение об определении типа учреждений» . Исходя из определений, данных в законодательстве казенным, бюджетным и автономным учреждениям казенные учреждения создаются как для исполнения государственных (муниципальных) функций, так и для оказания государственных (муниципальных) услуг (работ) гражданам и юридическим лицам. В задачу бюджетных и автономных учреждений исполнение государственных (муниципальных) функций не входит. Таким образом, они могут только оказывать государственные (муниципальные) услуги. Государственные (муниципальные) услуги (работы) это - «услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами». Определены четкие списки государственных (муниципальных) услуг (работ) в сферах деятельности государственных (муниципальных) учреждений, которые постоянно уточняются и изменяются различными министерствами, в целях приведения в соответствие.
Самая жесткая привязка к государственному (муниципальному) бюджету реализуется в казенных учреждениях, финансирование деятельности которых происходит по бюджетной смете. Даже доходы от платных услуг (работ) выполняемых подобными учреждениями идут не в доход учреждения, а зачисляется на счет определенного бюджета, что ограничивает казенные учреждения в их правоспособности. Связано это с обязанностью казенных учреждений реализовывать государственные (муниципальные) функции органов исполнительной власти, учреждающих подобные учреждения. Бюджетное учреждение уже менее строго привязано к бюджету. Уже есть возможность пользоваться средствами от приносящей доход деятельности, есть возможность распоряжаться самостоятельно своим (купленным на вырученные средства) имуществом.
Автономное учреждение представляет собой самый самостоятельный вариант государственных (муниципальных) учреждений. Уже может применяться упрощенная система налогообложения, есть права на кредитование, возможность получать пожертвования, более широкие возможности вести приносящую доход деятельность, открытие счетов в кредитных организациях. Такой тип государственных (муниципальных) учреждений обладает более широкой правоспособностью. Руководитель исполняет решения наблюдательного органа, членства в котором не имеет, а имеет право совещательного голоса.
Сравнительные характеристики государственных (муниципальных) учреждений представлены в Приложении А. Все государственные (муниципальные) учреждения ведут деятельность в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, содержащим: • « показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);
• порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
• требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания;
• определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
• порядок оказания соответствующих услуг;
• предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации» .
Порядок формирования государственного задания для государственного федерального бюджетного учреждения и порядок его финансирования определяется Правительством Российской Федерации. Порядок формирования государственного задания для бюджетного учреждения субъекта Федерации и порядок его финансирования определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации. Порядок формирования государственного задания для муниципального бюджетного учреждения определяется местной администрацией. Вопросы финансирования, соблюдения учреждениями законодательных норм и результативность деятельности государственных и муниципальных учреждений находятся под постоянным контролем и мониторингом исполнительной власти Российской Федерации. В своём послании Федеральному Собранию президент Путин В.В. отметил: «систему госслужбы нужно перестроить по принципам эффективности». На данный момент законодатель решил довольно много вопросов, возникавших в связи с несовершенством нормативно правовой базы, регулирующей деятельность некоммерческих организаций, в общем, и учреждений в частности.
В условиях экономического кризиса и санкций государство, его субъекты и муниципалитеты финансируют деятельность государственных и муниципальных учреждений. С учетом проводимой Российской Федерацией бюджетной политикой по уменьшению бюджетных расходов такое количество осуществляющих своё функционирование за счет государственных денег и имущества учреждений создает нагрузку на бюджеты разных уровней. Кроме того много учреждений дублирует деятельность других учреждений. Для решения этой задачи государство проводит политику централизации.
Другой стороной особенностей организационно-правовой формы учреждений является то, что имущество учреждения принадлежит учредителю. Имущество учреждения закреплено за ним на праве оперативного управления ( п.1 ст.123.21 ГК РФ). Соответственно учреждение не может самостоятельно принимать решения в отношении имущества, все вопросы, связанные с закупкой, ремонтом, уничтожением решаются только через собственника имущества учреждения. Виды особо ценного имущества бюджетных учреждений определяются Правительством Российской Федерации в отношении имущества федерального бюджетного учреждения, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в отношении бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации и местной администрацией в отношении особо ценного имущества муниципального бюджетного учреждения. В связи с подобной политикой относительно имущества, имеет место принятая ещё в советские времена система планирования. Обычно данные запрашиваются на ближайший год и следующие два. Подобная система очень несовершенна, поскольку невозможно предугадать, какие задания будут поставлены перед учреждением государством, так как постоянно происходит какая-то ротация функций и обязанностей между различными органами исполнительной власти.
Казенные учреждения не могут выступать учредителями юридических лиц, а бюджетное учреждение с согласия собственника может выступать в качестве учредителя некоммерческих организаций и передавать денежные средства и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества переданного ему собственником учреждения, либо купленного на средства выделенные собственником учреждения, а также недвижимого имущества. Кроме того, может выступать учредителем хозяйственных партнерств и хозяйственных обществ с внесением и передачей имущества в качестве их учредителя в случаях и порядке предусмотренном законодательством.
Казенные учреждения в отличии от других не могут формировать в составе имущества целевой капитал.
Анализ правоприменительной практики показал, что основные проблемы в деятельности учреждений возникают при реализации бюджетных обязательств учреждениями , реализации норм Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» , исполнении норм ст.242.3 БК РФ , ст.161 БК РФ , исполнения норм законодательства при реализации государственного (муниципального) задания и т.д.
Государственные (муниципальные) учреждения обязаны в целях обеспечения и открытости информации о своей деятельности размещать на официальном сайте для размещения подобной информации документы (за исключением документов содержащих государственную тайну), перечисленные в п.3.3 ст.32 ФЗ №7-ФЗ (учредительные документы, свидетельство о государственной регистрации государственного (муниципального) учреждения, решение учредителя о создании учреждения, план финансово-хозяйственной деятельности, бухгалтерская отчетность и т.д.). Обязанность по внесению подобной информации возлагается на орган, осуществляющий полномочия учредителя, однако эта обязанность может быть передана актом от органа, представляющего учредителя, учреждению. Однако на практике это положение довольно часто нарушается. Порядок предоставления и размещения информации об учреждениях установлен приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.07.2011 №86н «Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещение на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта». Выявленные нарушения влекут за собой нарушение прав неопределенного круга лиц на доступ к информации о деятельности учреждения. Это нарушение процедуры, гарантирующей нахождение и получение информации. Прокуратура, проводя проверки соблюдения законодательства учреждениями, подает иски в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, с требованиями предоставить необходимую информацию. Например, гражданское дело 2-38/2018 ~ М-45/2018 рассмотренное Сонковским районным судом и ряд других подобных дел, где истцом выступал прокурор, а ответчиками государственные учреждения. Суд своим решением обязал руководителей учреждений внести недостающую информацию.
Часто мы сталкиваемся с неисполнением или с ненадлежащим исполнением обязанностей органов местного самоуправления по выполнению государственного (муниципального) задания учреждениями, созданными для выполнения функций государственного заказчика. Например, в части содержания, ремонта автодорог. Показательным является дело №5-831/2017 об административном правонарушении, предусмотренном ч.27 ст.19.5 Кодекса Административных Правонарушений Российской Федерации. Государственным казенным учреждением Астраханской области «Управление автомобильными дорогами общего пользования «Астраханьавтодор». Результатом неисполнения учреждением предписания об устранении выявленных нарушений в области безопасности дорожного движения стало постановление суда о наложении штрафа на учреждение в размере 50000 рублей.
Исполнение бюджетными и казенными учреждениями норм законодательства проверяется ведомственным контролем. Деятельность автономных учреждений помимо ранее указанных нормативных актов регулирующих деятельность учреждений регламентируется федеральным законом от 03.11.2006 №174-ФЗ (ред.от 27.11.2017) «Об автономных учреждениях». Согласно п.1 ст.2 данного закона автономным учреждением является некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах и случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах). Иные сферы и случаи это: • п.3 ст.22 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, п.1 ст.35 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации говорит о том, что Российские организации, уполномоченные на классификацию и освидетельствование судов, могут создаваться в форме федеральных автономных учреждений. • Полномочия по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуре, градостроительства могут осуществляться подведомственными федеральному органу исполнительной власти (осуществляющему эти функции) государственными бюджетными или автономными учреждениями. • Создание образовательных организаций высшего образования в форме автономного учреждения, которой устанавливается категория «федеральный университет». • Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг может быть создана в организационно-правовой форме автономного учреждения. • Фонд поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, учредителем которого является Российская Федерация или её субъект, может создаваться в организационно-правовой форме бюджетного или автономного учреждения. • Государственные региональные центры метрологии создаются в форме федеральных бюджетных учреждений или федеральных автономных учреждений для выполнения работ и (или) оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области обеспечения единства измерений, на территории российской Федерации. Автономные учреждения призваны обеспечивать решение задач ( ради которых они созданы) хоть и за счет средств бюджета, но в качестве самостоятельных, обособленных от публично-правовых образований, экономических субъектов. С учетом правового регулирования у автономных учреждений есть возможность самостоятельного осуществления капитальных вложений в закрепленные за ними, либо приобретаемые ими объекты, в том числе за счет средств соответствующих бюджетов. Это предоставление учреждениям субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности в порядке ст.78.2 БК РФ. Отсутствие определенности в параметрах субсидирования бюджетных и автономных учреждений «на иные цели» создает угрозу использования такого инструмента вопреки публичным интересам – для преодоления при проведении закупок требований 44-ФЗ. Влияет на правовые гарантии автономных учреждений, которые исключили бы частичную подмену «субсидиями на иные цели» субсидирования государственных (муниципальных) заданий, что принимая во внимание узкоцелевой характер таких субсидий, влияет на реальный уровень самостоятельности (правоспособности) учреждений в финансово-хозяйственной части.

2.2 Частные учреждения
Частным учреждением является некоммерческая организация, созданная гражданином или юридическим лицом для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Деятельность частных учреждений регулируется нормами ГК РФ, ФЗ №7-ФЗ, НК РФ и иными федеральными законами и нормативно-правовыми актами Российской Федерации.
Учреждение создается решением учредителя. Подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Решение о государственной регистрации либо об отказе в регистрации принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций. Учредительным документом частного учреждения является устав, утвержденный собственником имущества - учредителем.
Учредителем частного учреждения может быть дееспособный гражданин (иностранные граждане и лица без гражданства также могут быть учредителями за исключением случаев, установленных международными договорами РФ или федеральными законами, а также лица перечисленные в п.1.2 ст.15 ФЗ №7-ФЗ) или юридическое лицо. Частное учреждение может быть преобразовано в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество.
При ликвидации частного учреждения, если имеется недостаточность денежных средств, для удовлетворения требований кредиторов, последние могут потребовать погашения задолженности за счет собственника этого учреждения через подачу искового заявления в суд. Оставшееся после удовлетворения требований кредиторов при ликвидации частного учреждения имущество передается его собственнику, если иное не предусмотрено учредительными документами этого учреждения или законами и иными правовыми актами Российской Федерации. Контроль над исполнением частным учреждением норм законодательства и соответствия деятельности целям его создания производится с помощью федерального государственного надзора.
Основные положения, характеризующие деятельность частных учреждений представлены в таблице приложения А.
Основным отличием частных учреждений от государственных (муниципальных) является правовой статус учредителя. Это налагает отпечаток практически на все характеристики частного учреждения как юридического лица. Если государственные (муниципальные) учреждения создаются для реализации функций исполнительной власти и (или) оказания государственных (муниципальных) услуг (работ), то частное учреждение создается для реализации функций некоммерческого характера, прописанных в уставных документах учредителем. Подобной организационно-правовой формой юридического лица пользуются чаще всего юридические лица, для ведения непрофильной для них, вспомогательной функции. Например, юридическому лицу постоянно требуются квалифицированные в основной деятельности работники, которых не готовят имеющиеся образовательные учреждения. Для решения данной проблемы юридическое лицо учреждает частное образовательное учреждение, не только решающее проблему подготовки кадров, но и обладает возможностью вести коммерческую деятельность в образовательной сфере. Что позволяет учреждению окупать затраты на свое содержание и содержание имущества учредителя. Вообще данная организационно-правовая форма широко используется в сфере образования и медицины.
Необходимо отметить, что частное учреждение является унитарным юридическим лицом, т.е. учредитель не приобретает членства при создании учреждения, извлечение прибыли не является целью создания частного учреждения, однако вести приносящую доход деятельность в рамках уставных документов и сферы деятельности учреждение может без ограничений. Правоспособность учреждения ограничивается целью её создания, а вещные права – правом оперативного управления имуществом, переданным учредителем, сохраняющим права собственности на него. В процессе проведения реформ в сфере гражданского правового поля поднимался вопрос о целесообразности наличия подобного вида учреждений. На данный момент данную организационно-правовую форму юридического лица оставили, однако, прописали возможность преобразования частного учреждения в автономную некоммерческую организацию либо фонд.
Вопросы, связанные с правом оперативного управления имуществом частным учреждением, являются главным дискуссионным вопросом для ученых правоведов и законодателей. Дело в том, что оперативное управление имуществом не обладает правом следования. И тут возникает основной вопрос. Учреждение, пользуясь имуществом учредителя, получает доходы, которые не становятся доходами учредителя. Учреждение не имеет права распоряжаться имуществом учредителя без его согласия, однако имеет право распоряжаться доходами, полученными от пользования этим имуществом. «Ученые спорят, является ли право самостоятельного распоряжения доходами правомочием в составе права оперативного управления; особым вещным правом, но доходы и приобретенное имущество остаются в оперативном управлении; самостоятельным вещным правом; правом хозяйственного ведения; правом собственности. Буквальное толкование закона (п.3 ст.48, ч.2 п.1 ст.123.21, ч.5 п.1 ст.216, п.1 ст.296 ГК РФ) не позволяет признать право оперативного управления правом собственности. Аналогичная правовая позиция выработана судебной практикой» . Ограничение учреждения правом оперативного управления в отношении имущества переданного учредителем, или купленным на средства, выделенные для его приобретения учредителем, является следствием неполной сделкоспособности учреждения, установленной п.2 ст.49 ГК РФ. Учреждение не вправе отказываться от передачи имущества учредителем учреждению. Изъятие такого имущества из учреждения производится только по воле учредителя, которое может быть оспорено учреждением в суде. Ограничение ответственности частного учреждения по обязательствам только денежными средствами учреждения является неполной деликтоспособностью.
Кроме того, имеет место такая ситуация, когда учредителем является гражданин, состоящий в браке. По закону соучредительство для учреждений недопустимо, однако семейным законодательством (п.1 ст.34 Семейного кодекса Российской Федерации) имущество, нажитое в браке, является совместной собственностью. При разводе имущество, переданное частному учреждению должно остаться неприкосновенным. Тогда возникает ситуация, при которой это имущество становится уже не совместным, а установленным на праве долевой собственности. При реорганизации юридического лица – учредителя частное учреждение не ликвидируется. Право собственности на имущество учреждения переходит в порядке универсального правоприемства, а также переходят имущественные права и обязанности в отношении финансирования учреждения и обязательственные права. А в случае признания учредителя банкротом реализация имущества переданного учредителем учреждению может быть проведена только как реализация единого имущественного комплекса.
При наследовании имущества учреждения происходит не только приобретение в отношении этого имущества права собственности наследником, но получение права управления и контроля над частным учреждением. Здесь приобретение права учредителя основывается на приобретении права собственности имущества. Частные учреждения, ни при каких обстоятельствах, не могут быть признаны собственниками имущества, которое было закреплено за ними учредителем. При переходе права на имущество учреждения к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на имущество. Выход лица из состава учреждения или его вход осуществляется посредством изменения собственника имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, и, следовательно, в последующем собственник учреждения может не совпадать с лицом, принявшим решение о его создании, сведения о котором находятся в ЕГРЮЛ. Вопрос об имущественных правах учредителей и собственников может быть урегулирован посредством внесения соответствующих положений в устав организации. «Таким образом, несмотря на то, что законодателем применительно к частным учреждениям отождествляются такие понятия, как «учредитель» и «собственник», при решении вопроса о возникновении прав учредителя у его наследников необходимо различать, во-первых, порядок вступления в наследство в отношении имущества умершего учредителя частного учреждения и приобретения в отношении него статуса собственника и, во-вторых, порядок приобретения прав учредителя частного учреждения, который основывается на возникшем праве собственности, но приобретается после регистрации изменений в устав частного учреждения о смене собственника» . Ограниченное оперативным управлением имущественное право частного учреждения поднимает массу вопросов, при реализации как норм, определяющих сам правовой статус частного учреждения, так и норм, определяющих правовой статус собственника имущества учреждения.