Содержание................................................................................. 1
Введение...................................................................................... 4
Глава 1. Теоретические основы внедрения электронного голосования на выборах в Российской Федерации............................. 8
1.1. Электронного голосования на выборах: становление в России и зарубежом.............................................................................. 8
1.2. Технические средства при проведении голосований на выборах и референдумах................................................................... 14
1.3. Искажение воли избирателей при электронном голосовании............................................................................................................. 31
Глава 2. Электронный абсентеизм и перспективы развития электронного голосования на выборах в Российской Федерации.... 39
2.1. Электоральный абсентеизм: причины и способы преодоления........................................................................................ 39
2.2. Перспективы развития электронного голосования на выборах в Российской Федерации..................................................... 48
Заключение................................................................................ 59
Список использованных источников....................................... 63
В современном мире в условиях глобализации и распространения демократических и либеральных ценностей, свободные выборы становятся приоритетным способом формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Императивно утверждаясь, как важнейший элемент конституционного строя, поиск его более совершенных форм проведения данной процедуры становится существенной необходимостью улучшения процесса непосредственного волеизъявления граждан. Это обуславливает рост интереса к выборам в социогуманитарном дискурсе.
Вместе с тем, процесс информатизации и виртуализации все больше врывается в бытовой контекст. Все сильнее начинает протекать процесс внедрения различных информационных и телекоммуникационных технологий в великое множество сфер жизни общества. Что естественно вызывает не только переосмысление существующих или ранее созданных форм организаций, но и осуществления своего рода их преобразования, путем внедрения новых технологий и возможного упрощения ранее осуществляемых процессов. Этого не обошла и демократия.
Стремительное развитие Интернета позволяет оперативно выстраивать коммуникацию между властью и обществом. Процесс распространения современных информационных систем и их использования демократическими институтами благотворно сказывается на функционировании современных государств, что обуслваливает все большее использование данных практик различными государствами. Все это сопутствовало введению в научный оборот такого понятия, как электронная демократия. Так, например, О. Омеличкин дает этому следующие определение, электронная демократия - это любая демократическая политическая система, в которой компьютеры и компьютерные сети используются для выполнения важнейших функций демократического процесса, таких как распространение информации и коммуникации, объединение интересов граждан и принятие решений.
К числу механизмов электронной демократии относятся: электронное голосование; механизмы сетевой коммуникации граждан и коллективного обсуждения социально значимых проблем и вопросов общественнополитической тематики в режиме on-line; механизмы формирования онлайн-сообществ, включая механизмы планирования и реализации гражданских инициатив и проектов коллективных действий; механизмы сетевой коммуникации граждан с органами власти, включая инструменты воздействия на принятие решений и гражданский контроль за деятельностью органов власти; механизмы общественного онлайн-управления на муниципальном уровне.
Процессы информатизации и виртуализации все больше внедряются в общественную жизнь современной России, пуская корни в том числе и в политике. Развитие демократического процесса диктует необходимость улучшения существующих институтов. Ступив на дорогу постиндустриального развития общества, Россия стала вынуждена переосмысливать ранее накопленный опыт проведения разного рода процедур, одной из которых является выборы. Минимизация и предотвращение рисков и фактов фальсификации, обеспечение комфортного осуществления избирательных прав, повышение уровня доверия и имиджа к проводящимся выборам – становятся приоритетными задачами для России. Именно это обуславливает необходимость концентрирования внимания на выявлении проблемных моментов, перспектив их преодоления в процедуре проведения выборов, в частности связанных с электронным голосованием.
В настоящий период проявляется явный и активный рост масштабов использования современных технологий в жизни как российского, так и мирового сообщества, что, бесспорно, является отличительной особенностью нынешних процессов глобализации. Заметно влияние новых информационных технологий и на избирательный процесс, который уже сегодня характеризуется широким спектром их применения: использование на всех стадиях государственной автоматизированной системы «Выборы» (ГАС «Выборы»); применение на выборах комплексов обработки избирательных бюллетеней (КОИБ) и комплексов для ЭГ (КЭГ); онлайновый опрос общественного мнения и т. д.[1]
Актуальность темы исследования, кроме того, обусловлена и реальной возможностью в режиме «онлайн» выявлять результаты последствий в сфере электоральных предпочтений.
Объектом исследования выступают общественные отношения, непосредственно возникающие в период исполнения комплекса правовых мер на всех стадиях подготовки и осуществления на выборах электронного голосования.
Предмет исследования — нормативные правовые акты избирательного законодательства, регулирующие порядок, способы обеспечения взаимной согласованности и применения средств электронного голосования, результаты опросов, отчеты и публикации, теория и практика, а также проблемы внедрения и применения электронных средств голосования на выборах.
Цель работы заключается в комплексном исследовании проблем конституционно-правового регулирования и практики применения средств электронного голосования на выборах во взаимосвязи с неизбежностью и неотложностью совершенствования избирательного законодательства Российской Федерации и повышения его эффективности.
Для достижения указанной цели следует решить первоочередные задачи:
- во-первых, исследовать понятие и виды ЭГ на выборах;
- во-вторых, изучить научно-теоретические вопросы согласованности и взаимодействия демократии и информационных технологий;
- в-третьих, рассмотреть российский опыт внедрения и применения средств электронного голосования на выборах;
- в-четвертых, проанализировать социологические опросы граждан, мнения, оценки и предложения экспертов по внедрению электронного голосования в избирательную практику;
- в-пятых, исследовать правовое регулирование применения альтернативных средств голосования в избирательном процессе России;
- в-шестых, выявить теоретические и практические проблемы применения альтернативных средств голосования (средств ЭГ) и предложить способы их разрешения;
- в-седьмых, выработать базовые рекомендации по внедрению электронных средств голосования в современную российскую избирательную практику.
Методологической основой работы стали общенаучные методы исследовательской деятельности (синтез, анализ) и частно-научные (историко-правовой, сравнительно-правовой, метод оценки, аксиологический метод, системно-структурный, формально-юридический, методы верификации и фальсификации).
Общие положения избирательного права исследовались в работах Аглеевой Л. Т., Головина А. Г., Забайкалова А. П., Зайганова С. В., Князева С. Д., Лысенко В. И., Матейковича М. С. и др.
Опыт применения средств электронного голосования на территории России рассмотрен в трудах Акимовой Г. П., Антонова Я. В., Иванова А. Е., Овчинникова В. А., Попова А. К., Соловьева А. В., Трыкановой С. А. и др.
Нормативная основа исследования — Конституция РФ, международные правовые источники, федеральные законы, Постановления ЦИК России и др.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников.
Основным направлением внедрения информационных технологий в избирательный процесс является развитие электронного голосования. Однако однозначного понимания термина «электронное голосование» пока не выработано.
Впервые данный термин (electronicvoting или e-voting) появился в 1960-х гг. для определения процесса выборов, в которых используются любые технических средства как для голосования, так и для подсчета голосов.
Сейчас в международной практике под электронным голосованием понимается:
Использование специальных электронных устройств для голосования является весьма распространенной практикой.
Так, в Индии с 2003 года муниципальные и региональные выборы проводятся только с использованием машин для голосования.
В Бразилии с 2000 года на выборах всех уровней используется более 400 тысяч устройств для голосования.
В Российской Федерации системная работа по внедрению комплексов обработки избирательных бюллетеней (КОИБов) началась с 2003 года. На выборах Президента РФ 2018 года 1,7 тысяч избирательных участков были оборудованы КОИБами (всего было использовано 13,6 тыс. устройств). Эти системы призваны обеспечить точность подсчета голосов и прозрачность выборов. Комплекс представляет собою электронную урну со сканером. За одну операцию КОИБ принимает единственный бюллетень с нанесенным QR-кодом, который и распознает машина.
К какому избирательному участку этот бюллетень отнесен, определяет сканер. Документ с другого участка комплекс не распознает и вернет. Взломать КОИБ нельзя. Они не имеют доступа к Интернету. Такой комплекс может обходиться без электричества. Блоков питания хватит на несколько часов автономной работы.
По окончании выборов «умная» урна сама считает все голоса и распечатывает протокол. По мнению представителей ЦИК РФ подсчет голосов, произведенный КОИБом, намного точнее ручного. Нельзя не отметить, что пока в процентном отношении количество участков оборудованных КОИБами является ничтожным – всего 1,8%, что объясняется их высокой стоимостью (более 216 тыс. рублей).
Еще одной формой использования цифровых технологий в избирательном процессе России можно назвать примененную на выборах Президента РФ 2018 года систему «Мобильный избиратель». Суть данного сервиса заключается в возможности избирателя за несколько дней до голосования дистанционно (через сайт госуслуг) самому выбрать удобный ему избирательный участок. Таким образом, через Интернет формируются списки избирателей.
Следует признать, что данная система позволила увеличить явку избирателей на 5,5 млн. Именно это количество граждан воспользовалось сервисом «Мобильный избиратель».
К электронному голосованию через Интернет отношение в разных странах весьма спорное. С начала 2000-х многие страны разрабатывают национальные проекты Интернет голосования избирателей. Уже к 2008 году голосование через Интернет в порядке эксперимента проводилось в 10 странах Европы. К лидерам этого движения можно отнести Эстонию, Швейцарию и Великобританию.
Эстония одной из первых стран Евросоюза применила систему дистанционного Интернет-голосования на национальных выборах – в 2007 году через сеть проголосовало 3% избирателей. Сама технология, применяемая в Эстонии, основана на использовании идентификационной карты (внутригосударственный удостоверяющий личность документ, обязательный для граждан с 15 лет, позволяющий ставить электронную подпись).
Эта карта обладает встроенным чипом, поддерживаемым государственной инфраструктурой открытого ключа, дающей право как безопасной удаленной аутентификации, так и юридически обязательной цифровой подписи.
В 2011 году на выборах в парламент Эстонии системой Интернетголосования воспользовалось 24,5% избирателей, в 2015 году – 30,5%. Такой успешный опыт внедрения электронного голосования не мог не привлечь исследователей.
«В 2016 году британские ученые из Оксфордского университета, изучив доступный опыт Эстонии при создании системы электронного голосования, пришли к выводу, что она может работать только в маленькой стране, где все построено на доверии в небольшом комьюнити профессионалов, однако вряд ли воспроизводимо в странах с большим населением. Эстонии заодно поставили в вину то, что и через 10 лет после введения е-голосования, она должным образом не структурировала и не формализовала свой опыт (включая и раскрытие информации о проблемах и способах их решения). Это значит, что по-настоящему на опыте Эстонии ничему научиться нельзя.»[2]
В Швейцарии правовая база для проведения пилотных проектов по электронному голосованию создана в 2002 году. Первые дистанционные выборы прошли в трех кантонах (Женева, Невшатель, Цюрих) в 2003 и 2005 годах.
В кантонах было опробовано разное программное обеспечение. Затем эта практика распространилась еще на десять кантонов. Когда количество избирателей, которые пользуются системой Интернет-голосования, достигло 20%, Федеральным советом было принято решение о постепенном распространении электронного голосования во всех кантонах.
«В Федеральной канцелярии (Bundeskanzlei), занимающейся, в частности, регистрацией народных законодательных инициатив и всеми другими аспектами избирательных кампаний, считают, что, после многолетнего тестирования в кантонах, пришло время повсеместного внедрения новейших электронных методов голосования, которые сейчас достигли степени зрелости, вполне позволяющей обеспечивать все фундаментальные нормы демократии. Кроме того, в стране уже вполне сформировался широкий и устойчивый спрос на такого рода государственные услуги.»[3]
С 2000 года в Великобритании было проведено более 150 пилотных проектов по использованию электронного голосованию в 100 округах. 14 проектов включали применение сети Интернет: голосование с любого подключенного к сети компьютера с помощью персонального пароля, получаемого одновременно с карточкой для голосования. Несмотря на весьма масштабные и затратные эксперименты, технология дистанционного голосования подверглась весьма жесткой критике из-за сомнений в возможности обеспечить тайну голосования избирателя.
Тем не менее правительство Великобритании не отказалось от своих планов по введению системы электронного голосования.
Достаточно активно ведутся эксперименты по внедрению различных вариантов интернет-голосований во Франции, Австралии, Канаде, Нидерландах, Норвегии и других странах.
В России первый эксперимент по применению интернет-голосования был проведен 12 октября 2008 года на выборах депутатов Городского собрания г. Новомосковска Тульской области. Целью эксперимента являлось прежде всего изучение отношения избирателей к новым формам голосования. Выяснилось, что явка на участках, где проводился эксперимент с голосованием через Интернет, была выше на 10%.
В целом можно отметить, что российские чиновники достаточно оптимистично смотрят на перспективы применения интернет-технологий для голосования.
Так, член ЦИК Василий Лихачев считает, что «интернет-голосование сейчас находится на этапе экспертно-аналитического обсуждения. Наиболее вероятно, что технология будет применена на выборах в Государственную Думу в 2021 году»[4]. Советник Президента России по вопросам развития интернета Герман Клименко убежден, что введение интернет-голосования несложная техническая задача, которая может быть решена в кратчайшие сроки с помощью сайта госуслуг и единой системы идентификации и аутентификации.2
Однако, несмотря на эти заверения никаких официальных данных о разработке соответствующих систем голосования – нет. Более того, в последнее время использование Интернета на выборах все чаще становится предметом критики.
На наш взгляд опыт стран, так или иначе применяющих технологии голосования через Интернет, выявил следующие основные проблемы:
(«русских хакеров» больше боятся в западных странах);
возраста и т.д.;
Среди достоинств электронного голосования можно назвать лишь два:
Все указанные выше недостатки приводят к главной проблеме электронного голосования – недоверие участников избирательного процесса к его результатам, особенно если они их не устраивают. Кроме того, любая процедура, опирающаяся на новые цифровые технологии, принимает на себя негативное отношение граждан, сформированное опытом их применения в других сферах. Сложно убедить человека в чистоте и прозрачности интернет-голосования, если он ежедневно слышит об атаках хакеров, интернет-мошенничестве и пр.
Что касается, удешевления процедуры проведения выборов в связи с внедрением интернет-голосования, то это весьма распространенное заблуждение. Для голосования через Интернет необходимы серьезные вложения в инфраструктуру, дорогостоящее программное обеспечение, наличие отлаженной системы идентификационных смарт-карт граждан, развитая система кибербезопасности.
Кроме того, любые системы голосования через Интернет действуют параллельно с классическим голосованием на избирательном участке, и так видимо, будет продолжаться достаточно долго (если не всегда), по крайней мере до полной ликвидации «цифрового неравенства». Все это влечет не уменьшение бюджетных расходов на выборы, а их существенное увеличение.
Таким образом, анализ опыта применения IT-технологий в избирательном процессе России и других стран, позволяет сделать вывод об успешности их использования в качестве вспомогательных или дополнительных к уже имеющимся классическим технологиям. Переход непосредственно на голосование через Интернет нельзя назвать эффективным ни экономически, ни политически.
В конце XX – XXI веке общество столкнулось со стремительным технологическим развитием, основными вехами которого стала широкая цифровизация и компьютеризация. Разумеется, такие значимые общественные отношения, как избирательный процесс, не могут остаться в стороне от технологического прогресса – в 1990е годы началось внедрение компьютерных технологий в процесс голосования на выборах и референдумах. При этом требуется, чтобы для сохранения государственного строя при внедрении технических средств в процесс голосования были гарантированы конституционные принципы избирательного права.
Отдельные аспекты заявленной темы настоящей работы уже являлись предметом исследования специалистов по электоральному законодательству. Так, дана характеристика процедурным особенностям использования технического обеспечения[1][2][3], выявлены гарантии обеспечения избирательных прав граждан при использовании ГАС «Выборы»[4], нормативно-правовые предпосылки введения электронного голосования в России[5][6], проведена проверка соответствия института электронного голосования принципам избирательного права[7].
С учетом результатов данных исследований в настоящей статье рассмотрены как предусмотренные действующим законодательством компьютерные технологии, применяемые при проведении голосований, так и технологии, которые могут быть внедрены в будущем, выявлены возможные угрозы для основ избирательного права и сформулированы предложения по совершенствованию действующего избирательного законодательства в этой связи.
Действующее российское законодательство предусматривает несколько технических средств, которые используются при проведении голосований:
1) Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы» (ГАС «Выборы»);
2) Комплекс обработки избирательных бюллетеней (КОИБ);
3) Комплекс для электронного голосования (КЭГ);
4) Электронное заявление о включении избирателя, участника референдума в список избирателей, участников референдума по месту нахождения (механизм «Мобильный избиратель»).
В дополнение к перечисленным техническим средствам в статье рассмотрены механизмы удалённого электронного голосования, которые в настоящий момент не внедрены в российскую избирательную систему, но частично используются в зарубежных странах.
ГАС «Выборы»
Разработка Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» началась в 1994 году после издания Указа Президента РФ от 23.08.1994 г. № 1723 «О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы»[8]. Уже 17 декабря 1995 года система была впервые применена на выборах в Государственную Думу РФ второго созыва, и уже на этих выборах показала свою эффективность. Так, в процессе ввода данных в ГАС «Выборы» члены территориальных избирательных комиссий – операторы системы столкнулись с проблемами при вводе в систему данных из протоколов об итогах голосования по причине несовпадения контрольных соотношений[9], которые до появления ГАС «Выборы» проверялись недостаточно тщательно. Таким образом, сразу после ввода системы в эксплуатацию стало ясно, что ГАС «Выборы» позволяет устранять ошибки при подсчёте бюллетеней и голосов. В настоящее время основы применения ГАС «Выборы» при подсчёте голосов установлены Федеральным законом от 10.01.2003 № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»[10].
ГАС «Выборы» функционирует как база данных, которая содержит разнообразную информацию по выборному процессу. В частности, в систему вносятся данные о ходе и об итогах голосования. Согласно действующему законодательству, порядок ввода указанных данных определяется Центральной избирательной комиссии РФ (ЦИК)[11]. В настоящее время существует множество нормативных актов ЦИК, устанавливающих требования к использованию ГАС «Выборы» при проведении голосований на выборах различных уровней. Думается, что для формирования единообразной практики применения системы на голосованиях, весь процесс должен быть урегулирован в едином документе Центральной избирательной комиссии. В основу же нижеизложенного анализа взяты наиболее свежие документы ЦИК России, регулирующие порядок ввода данных на выборах Президента РФ[12][13].
За ввод данной информации отвечают территориальные избирательные комиссии (ТИК). Комиссии вносят информацию с учётом следующих особенностей:
1) информация о количестве бюллетеней, выданных при проведении досрочного голосования, вносится накануне дня голосования;
2) информация об открытии помещений для голосования, о явке избирателей вносится на основании телефонных сообщений, полученных от участковых избирательных комиссий (УИК);
3) информация об итогах голосования вносится после окончания голосования на основании протоколов УИК о результатах голосования.
При этом информация об итогах голосования вводится либо вручную
(при ручном подсчёте голосов) либо автоматически с использованием машиночитаемых кодов (QR-кодов), размещённых на бюллетенях для голосования (при голосовании с использованием КОИБ-2017 либо КЭГ). Прочая информация заносится только вручную.
Учитывая, что большой пласт информации о ходе и результатах голосований вводится вручную, существует опасность введения неверных данных, причём как ошибочно, так и умышленно. В качестве негативного примера можно привести голосование в городском округе Мытищи (Московская область) на выборах в Государственную думу седьмого созыва в 2016 году. По сообщениям членов УИК с правом совещательного голоса и наблюдателей данные ГАС «Выборы» по 68 УИК расходились с данными, указанными в протоколах УИК о результатах голосования[14]. В этом смысле довод Т.В. Шульга-Морской о том, что за счет «большого количества территориальных звеньев» обеспечивается устойчивость системы электронного голосованиях[7, c. 64], представляется спорным. Напротив, требуется подготовка технической и нормативной базы для обеспечения автоматической передачи данных из УИК в ГАС «Выборы».
Таким образом, ГАС «Выборы» представляется важным инструментом, обеспечивающим гласность выборов и референдумов, а также корректность подсчёта голосов. Вместе с этим, порядок использования системы может быть доработан следующим образом.
Во-первых, требуется подготовка единого нормативного документа, закрепляющего порядок использования ГАС «Выборы» избирательными комиссиями на выборах всех уровней.
Во-вторых, думается, что ввод данных об итогах голосования должен осуществляться УИК, ответственными за их подведение. В случае использования КОИБ либо при проведении электронного голосования информация о полученном голосе должна передаваться в ГАС «Выборы» автоматически сразу после технической обработки бюллетеня (электронного бюллетеня).
КОИБ
Комплекс обработки избирательных бюллетеней – техническое средство подсчёта голосов, обеспечивающее автоматизированную обработку бумажных бюллетеней. Данный механизм был разработан в 2003 году и впервые был применён на выборах в Государственную Думу РФ четвёртого созыва 7 декабря 2003 года. В последующем КОИБ совершенствовался, и в настоящее время на выборах и референдумах используются три различных механизма: КОИБ-2003, КОИБ-2010 и КОИБ-2017. Притом что данные системы имеют технологические различия, принцип их работы одинаков. Анализ инструкций ЦИК о порядке использования соответствующих КОИБ[15][16][17] позволяет выделить следующие ключевые события голосований, проходящих с использованием комплекса.
До дня голосования ТИК передаёт УИК USB-флеш-накопитель, содержащий сформированные из ГАС «Выборы» исходные данные голосования (ключевой носитель информации).
Примечательно при этом, что нормативные акты Центральной избирательной комиссии РФ не содержат требования к составу исходных данных и процессу их формирования. Таким образом, внешний контроль данных, записываемых на ключевой носитель информации, невозможен, что подтверждается судебной практикой[18]. Очевидно, что таким образом нарушаются гарантии всеобщего, равного и тайного голосования в части контроля над ходом голосования со стороны членов избирательных комиссий, наблюдателей и представителей СМИ. Также указанное обстоятельство представляется нарушением принципа гласности избирательных комиссий, установленного Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[19]. Отсутствуют и правовые механизмы контроля программного обеспечения КОИБ.
Один шаг к исправлению данной ситуации уже сделан – инструкция к ГАС-2017 предусматривает обязанность ТИК передать УИК наряду с ключевым носителем информации распечатку исходных данных. Однако же, думается, что данной нормы недостаточно, поскольку отсутствует правовой механизм, позволяющий сопоставить данные распечатки и данные на флеш-носителе.
В США контроль за программным обеспечением технических средств, используемых на голосованиях, осуществляется на основании Закона об организации голосования в Америке (Help Amerika Vote Act) 2002 года, согласно которому федеральная Комиссия по подготовке голосований (Voting Assistance Committee) обязана на регулярной основе публиковать отчёты об особенностях функционирования данных технических средств[20]. Однако, думается, что в полной мере прямой общественный контроль программного обеспечения возможен только, если у ЦИК будет обязанность публиковать все программные коды, используемые для функционирования технических средств. Таким образом, как верно отметили Арешев А. Г. и Приходько Л. В., «электронное голосование в США по-прежнему остается скрытым и неконтролируемым процессом»[1, с. 182].
В день голосования перед открытием избирательного участка проводится тестирование КОИБ, которое производится с вводом тестовых бюллетеней. Это позволяет членам комиссии удостовериться в работоспособности комплекса.
При обработке бюллетеней в ходе голосования КОИБ присваивает им статус «действительный», «недействительный» либо «неустановленной формы». Таким образом, голосование по бюллетеню без специальной марки невозможно.
После окончания голосования подсчёт результатов голосования проводится КОИБ автоматически. КОИБ позволяет распечатать итоговый протокол голосования, который подписывается членами УИК; также итоговые результаты голосования записываются на ключевой носитель информации. При наличии жалоб со стороны лиц, присутствующих при подсчёте голосов, УИК вправе принять решение о немедленном ручном пересчёте голосов (при этом механизмы, обязывающие УИК принять такое решение, отсутствуют). В случае выявление существенных расхождений с результатами, установленными КОИБ (при расхождении на более 1% и не менее 3 единицы в строках 10, 11 и 12 протокола УИК об итогах голосования), УИК подписывает протокол об итогах голосования на основании данных ручного пересчёта[21].
При определении механизмов, обязывающих избирательные комиссии принять решение о ручном пересчёте голосов, можно обратиться к опыту США. В целом ряде штатов США установлены условия, при которых избирательные комиссии обязаны провести ручной пересчёт голосов[22]. Например, в штате Флорида избирательные комиссии обязаны провести ручной пересчёт голосов в случае, если лидирующий кандидат после подсчёта голосов на всех избирательных участках обгонят ближайшего конкурента не более чем на 0,5 процентов поданных голосов[23].
После получения ТИК протокола УИК об итогах голосования и ключевого носителя информации, системный администратор ГАС «Выборы» вводит результаты голосования в ГАС в присутствии члена УИК с правом решающего голоса и члена группы контроля из числа членов вышестоящей комиссии следующим способом:
· при голосовании с использованием КОИБ-2003 или КОИБ-2010 – ввод с ключевого носителя информации;
· при голосовании с использованием КОИБ-2017 – сканирование QR-кода, напечатанного на протоколе УИК о результатах голосования.
Примечательно, что нормативные акты ЦИК не предусматривают возможность контроля за процессом ввода результатов голосования в ГАС «Выборы» со стороны членов УИК и ТИК с правом совещательного голоса, наблюдателей и представителей СМИ. Согласно позиции бывшего председателя ЦИК Вешнякова А.А. такое ограничение доступа в ГАС «Выборы» обеспечивает надёжность его ресурсов[4, c. 7]; однако думается, что достоверность внесения результатов голосования может быть обеспечена только при участии в процессе введении результатов лиц, присутствующих при проведении голосования.
Обобщая вышесказанное, можно говорить о том, что КОИБ оказывает положительное влияние на процесс подсчета итогов голосования, поскольку ускоряет процесс подсчёта голосов и в существенной степени уменьшает роль человеческого фактора при подсчёте голосов. Однако представляется, что требуют нормативного регулирования следующие аспекты.
Во-первых, необходимо предоставить всем членам УИК, ТИК, наблюдателям, представителям СМИ право присутствовать на таких важных этапах, как передача данных на ключевой носитель информации и внесение данных об итогах голосования в ГАС «Выборы». В противном случае, не обеспечивается принцип гласности избирательных комиссий.
Во-вторых, законодателю следует предусмотреть обязанность (а не право) УИК проводить ручной пересчёт голосов в случаях, когда любое лицо, присутствующее при подсчёте голосов, имеет мотивированные основания предполагать, что КОИБ произвёл неверный подсчёт голосов.
В-третьих, требуется установить прямую телекоммуникационную связь между ГАС «Выборы» и КОИБ, чтобы при установлении результатов не требовалось посредника в виде системного администратора ГАС «Выборы».
КЭГ
Комплекс электронного голосования – техническое средство, позволяющее проводить электронное голосование на избирательных участках. Порядок проведения электронного голосования с использованием КЭГ, в целом, аналогичен порядку проведения голосования с использованием КОИБ (в вопросах тестирования, подсчёта голосов, передачи данных через внешний носитель информации, введение данных в ГАС «Выборы»)[24]. В частности, как и при голосовании с использованием КОИБ, процедура внесения результатов голосования в ГАС «Выборы» проходит без участия членов комиссий с правом совещательного голоса, наблюдателей и представителей СМИ, также отсутствуют механизмы контроля над содержанием внешнего носителя информации – энергонезависимой карты памяти.
Ключевое отличие голосования с использованием КЭГ от голосования с использованием КОИБ состоит в том, что при проведении электронного голосования используются электронные бюллетени вместо бумажных. Для того чтобы проголосовать, избиратель получает от члена УИК карту для доступа к голосованию, которою он прикладывает к считывателю КЭГ. После этого на мониторе КЭГ отображается электронный бюллетень, и избиратель может проголосовать путём нажатия на определённые поля монитора.
Таким образом, КЭГ, несомненно, является технически более прогрессивным механизмом подсчёта голосов, чем ручной подсчёт и КОИБ, однако говорить о том, что данная система позволяет в большей степени гарантировать принципы избирательного права (в особенности принципа гласности избирательных комиссий) и правильность подсчёта голосов не приходится. Для этих целей необходимо усовершенствовать нормативное регулирование процедуры электронного голосования с учётом доводов, приведённых выше в отношении голосования с использованием КОИБ.
В дополнение необходимо также отметить, что обеспечить контроль подсчёта голосов КЭГ представляется ещё более затруднительным по сравнению с КОИБ, поскольку в данном случае ручной пересчёт бюллетеней невозможен. Примечательно, что Федеральный конституционный суд Германии запретил использование комплексов электронного голосования на выборах и референдумах до тех пор, пока не будет разработан механизм, который позволит любому гражданину проверить правильность подсчёта голосов. Примером такого механизма может послужить «цифровая избирательная ручка» – механизм, позволяющий осуществлять автоматизируемый подсчёт голосов, поданных путём заполнения бумажных бюллетеней (при постановке отметки специализированной ручкой встроенная камера фиксирует волеизъявление избирателя) либо комплекс электронного голосования, позволяющий распечатать заполненный электронный бюллетень с подтверждением его принятия системой[25].
«Мобильный избиратель»: электронное заявление
Механизм «Мобильный избиратель» – электоральный механизм, позволяющий обеспечить возможность для голосования избирателей (участников референдума) по месту нахождения. «Мобильный избиратель» позволяет избирателям (участникам референдума), зарегистрированным в избирательном округе, на котором проходит голосование, голосовать в любой участковой избирательной комиссии данного избирательного округа. Впервые данный механизм использовался на региональных выборах 10 сентября 2017 года в 20 субъектах РФ, заменив собой открепительные удостоверения.
Для голосования по месту нахождения избирателю (участнику референдума) необходимо подать соответствующее заявление. Заявление может быть подано как в бумажной форме (в ТИК, УИК или МФЦ), так и в электронной через федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (ЕПГУ).
Механизм выбора избирателями (участниками референдума) места для голосования путём подачи электронного заявления представляется очень важным техническим новшеством для избирательной системы России. Представляется возможным выделить следующие преимущества механизма.
Во-первых, информация об исключении избирателя (участника референдума) из списка избирателей (участников референдума) по месту жительства и о включении избирателя (участника референдума) в список избирателей (участников референдума) по месту нахождения передаётся в ГАС «Выборы» автоматически, без участия ТИК, что при отсутствии сбоев со стороны технических средств позволяет наилучшим образом гарантировать активное избирательное право граждан;
Во-вторых, данный механизм представляется первым шагом на пути к введению в России механизма удалённого электронного голосования. Конституционно-правовые особенности, связанные с внедрением таково вида голосования, описаны ниже.
Перспектива: удаленное электронное голосование
Широко обсуждается, что следующим шагом по внедрению технических средств в избирательный процесс может стать удалённое электронное голосование, то есть голосование при помощи средств удалённой связи (СМС, ИТС «Интернет»), без необходимости явки на избирательный участок. Уже сейчас инструмент удалённого электронного голосования широко используется в публичной политической деятельности: для формирования списков кандидатов на выборы («праймериз»), формирования Общественной палаты РФ, проведения программы реновации в Москве.
Удалённое электронное голосование при должном функционировании имеет множество преимуществ перед иными формами голосования. Оно позволяет повысить явку на выборах, снизить затраты на проведение голосования, ускорить процесс подсчёта голосов, предоставляет дополнительную возможность для участия на выборах маломобильных граждан и граждан, проживающих в труднодоступных районах.
В то же время, анализ технических средств, применяемых для удаленного электронного голосования и доступных на сегодняшний день, позволяет выявить целый ряд рисков для принципов избирательного права.
Во-первых, для участия в удалённом электронном голосовании требуется наличие у избирателя необходимого технического (мобильный телефон, компьютер) и программного обеспечения. Их отсутствие у некоторых избирателей неизбежно приводит к нарушению принципа всеобщего избирательного права. При том что в России можно говорить о высоком уровне использования ИКТ в домашних хозяйствах (согласно исследованию Росстата 99,8 процентов домашних хозяйств имеет доступ к телефонной связи, 76 процентов граждан имеет доступ к ИТС «Интернет»[26]), принцип всеобщего избирательного права предполагает предоставление каждому гражданину РФ, достигшему 18 лет, возможности реализовать своё активное избирательное право. Таким образом, проведение голосования исключительно удалённым способом возможно только в том случае, если все избиратели гарантировано будут иметь доступ к техническому и программному оснащению, необходимому для участия в таком голосовании. В настоящий же момент, а также в среднесрочной перспективе удалённое электронное голосование может использоваться только в дополнении к голосованию в участковой избирательной комиссии. Данную позицию подтверждает и рекомендация Совета Европы, согласно которой в случае отсутствия всеобщего доступа к каналам электронного голосования средства электронного голосования должны являться лишь дополнительными и необязательными средствами голосования[27].
Во-вторых, наиболее сложной проблемой для реализации принципов всеобщего и равного избирательного права при проведении удалённого электронного голосования является необходимость гарантировать, чтобы каждый избиратель мог подать ровно один голос (или равное количество голосов). Иными словами, каждый избиратель должен получить доступ только к одному электронному избирательному бюллетеню в рамках одного голосования, и данный бюллетень должен быть корректно учтён при подсчёте голосов. Данный вопрос решается в разных странах по-разному: в Эстонии доступ к электронному бюллетеню предоставляется только после считывания ID-карты (удостоверения личности) специальным устройством[28], в Женеве избирателям по почте направляют одноразовую карточку для голосования, на которой указаны номер избирателя, секретный код для регистрации на сайте для голосования, а также контрольный код[7, c. 59]. Однако, как показывает практика, данные меры не гарантируют правильного подсчёта голосов: исследования избирательной системы в Женеве показали, что специалист в области информационных технологий способен изменить волеизъявление избирателя; кроме того, по одной карточке избирателя технически возможно проголосовать дважды. Думается, что для проведения электронного голосования в России можно использовать подтверждённую учётную запись избирателя на ЕПГУ или электронную подпись, однако и данные механизмы полностью не исключают возможность некорректного учёта волеизъявления избирателя.
В-третьих, удалённое электронное голосование связано с той же проблемой, что и голосование при помощи КЭГ: невозможен достоверный контроль правильности подсчёта голосов избирательными комиссиями без использования технических средств автоматического пересчёта голосов. Таким образом, отсутствует гарантия всеобщего и равного голосования, нарушается принцип гласности избирательных комиссий.
В-четвертых, проведение удалённого электронного голосования не гарантирует и соблюдение принципа тайного голосования. К примеру, избиратели, не имеющие техническое и программное обеспечение, необходимое для участия в удалённом электронном голосовании, могут воспользоваться ресурсами третьего лица. В этом случае весьма вероятно, что данное лицо воспользуется положением для воздействия на избирателя в момент подачи голоса.
Таким образом, введение механизма удалённого электронного голосования в России представляется возможным только с учётом следующих условий:
1) удалённое электронное голосование станет механизмом, дополняющим голосование с использованием бумажных бюллетеней и КЭГ;
2) голосование будет проходить с использованием авторизованного технического и программного обеспечения, с возможностью голосования в специальных помещениях;
3) будет организована возможность пересчёта голосов избирательными комиссиями без использования технических средств автоматического подсчёта голосов.
С учётом вышеизложенного, можно говорить об успешном опыте интеграции технических средств в избирательный процесс в Российской Федерации. При этом для того, чтобы конституционные принципы избирательного права были реализованы, необходимо совершенствовать избирательный механизм как с технологической точки зрения (установить прямую связь между ГАС «Выборы» и КОИБ/КЭГ, предусмотреть распечатку КЭГ подтверждение голосования избирателем в бумажной форме и так далее), так и с правовой (расширить случаи ручного пересчёта голосов, расширить контроль за использованием ключевого носителя информации и так далее). Проведение удалённого электронного голосования в настоящее время представляется невозможным с учётом принципов избирательного права. Реализовать этот механизм можно будет только после совершенствования существующих технических средств и принятии необходимых норм избирательного права.
Развитие вычислительных технологий повлекло возможность использования — вместо стационарных ящиков для голосования — технических средств организации голосования и подведения его итогов, т. е. электронного голосования. Однако, по сравнению с бумажной, электронная система организации голосования, действующая в нашей стране, оказалась ущербной с позиции открытости и гласности проведения выборов, поскольку в настоящее время избирательное законодательство и сложившаяся практика не допускают осуществления контрольного ручного пересчета голосов, не предоставляют иного контроля за правильностью подсчета голосов при электронном голосовании.
Такое положение не может отвечать общепризнанным международным нормам об обеспечении открытости и гласности выборов. В соответствии с пунктом 2 статьи 10 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств [8, с. 105] при проведении выборов обеспечивалась организация избирательного процесса беспристрастными избирательными органами, работающими открыто и гласно под действенным общественным и международным наблюдением. Согласно Преамбуле к Рекомендациям (2004)11 по правовым, организационным, техническим аспектам электронного голосования государствам-членам Совета Европы, принятым Комитетом министров Совета Европы 30 сентября 2004 года, только безопасные, надежные, эффективные, технически выносливые, открытые для независимой проверки и легко доступные для избирателей системы электронного голосования смогут укрепить общественное доверие, которое является условием проведения электронного голосования [16].
В соответствии с пунктом 35 статьи 68 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [11] (далее — Закон об основных гарантиях избирательных прав) порядок использования технических средств подсчета голосов, комплексов для электронного голосования устанавливается федеральным законом, а в части, не урегулированной федеральным законом, — Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (далее — ЦИК РФ).
Из приведенной нормы закона следует, что законодательство выделяет технические средства подсчета голосов и комплексы для электронного голосования, а регулирование порядка их использования принадлежит ЦИК РФ.
В настоящее время Постановлением ЦИК РФ от 6 июля 2011 года № 19/204-6 утверждена инструкция «О порядке использования технических средств подсчета голосов — комплексов обработки избирательных бюллетеней 2010 на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации» [19] (далее — Порядок использования комплексов обработки избирательных бюллетеней) и Постановлением ЦИК РФ от 7 сентября 2011 года № 31/276-6 «О Порядке электронного голосования с использованием комплексов для электронного голосования на выборах, проводимых в Российской Федерации» утвержден Порядок электронного голосования с использованием комплексов для электронного голосования на выборах, проводимых в Российской Федерации [28] (далее — Порядок электронного голосования с использованием комплексов для электронного голосования).
Таким образом, в Российской Федерации в избирательном процессе используются следующие технические устройства: комплекс обработки избирательных бюллетеней (далее — КОИБ) и комплекс электронного голосования (далее — КЭГ). КОИБ и КЭГ используются не только для организации голосования, подведения его итогов и подсчета голосов, но и для определения результатов выборов. Принципиальное различие между КОИБ и КЭГ состоит в том, что при голосовании при помощи первого используются бумажные бюллетени, тогда как при голосовании при помощи второго — бумажных бюллетеней нет, и свою волю избиратель изъявляет путем нажатия на определенное место на сенсорном экране. В связи с чем, если при использовании при голосовании КОИБ возможно проверить правильность учета им бюллетеней, поскольку они сохраняются в его специальном отсеке, то при использовании при голосовании КЭГ такой возможности нет. При этом если применение при голосовании КЭГ является ограниченным, то применение при голосовании КОИБ возрастает и становится очень существенным, что может повлечь и возрастание электоральной коррупции.
На взаимосвязь между электронным голосованием и электоральной коррупцией указывают исследователи. Ими отмечается, что информационно-телекоммуникационные технологии могут не только сделать процесс электронного голосования более эффективным, ответственным и подотчетным, но и создать новые, гораздо более серьезные возможности для фальсификации [22, с. 156]. При этом, как повествует Я.В. Антонов, обеспечить прозрачность и проверяемость процесса электронного голосования и его результатов на практике крайне трудно, если вообще возможно [2, с. 103]. Отчасти такое положение объясняется тем, что такова природа компьютеров, что их внутренние процессы являются тайной, поскольку операции и расчеты происходят на электронном уровне, и физически невозможно для человека наблюдать за тем, что компьютер делает [26, с. 103].
Сразу оговорюсь, что автор в настоящей работе гипотетически выделяет возможные типы искажения при голосовании с помощью КОИБ и КЭГ. Так, можно их разделить на те, которые возможны только при электронном голосовании, а применительно к голосованию — с помощью КОИБ, и те, которые возможны при обычном голосовании.
К последнему типу относятся искажения, где состоявшееся волеизъявление граждан, закрепленное в избирательных документах, как правило, в бумажных бюллетенях: 1) нивелируется подложными избирательными документами; 2) изменяется как изменением и/или дополнением первоначальных избирательных документов, так и созданием новых. Иными словами, для того чтобы считать искажение волеизъявление избирателей состоявшимся, необходимо, чтобы само волеизъявление состоялось и было подвергнуто искажению, либо создаются новые избирательные документы с отражением в них не соответствующих действительности сведений, которые никакого отношения к достоверному волеизъявлению избирателей не имеют. К избирательным документам, которые могут быть использованы при искажении волеизъявления избирателей, относятся: бумажные бюллетени, списки избирателей, открепительные удостоверения, протоколы об итогах голосования и постановления о результатах голосования и другие. Такого рода искажения не могут быть совершены без участия членов избирательных комиссий. А.Е. Любарев, А.Ю. Бузин, А.В. Кынев, говоря о возможных способах искажения, отмечают: «Поскольку при голосовании с помощью КОИБ используются бумажные бюллетени, возможности фальсификации при голосовании остаются практически такими же, какие и при обычном голосовании… члены комиссии имеют возможность проголосовать за избирателей, которые не приняли участие в голосовании. Возможны технологии типа «карусели», выдача бюллетеней гражданам, голосующим за других избирателей» [9, с. 128].
Деление искажения волеизъявления избирателей на прямое и косвенное возможно путем положения в его основу различия в воздействии на состоявшееся волеизъявление. Так, искажение волеизъявления избирателя при голосовании с помощью КОИБ может быть совершено следующими путями: прямым — непосредственное устранение политического выбора избирателя (например, изъятие бюллетеней проголосовавших избирателей, их замена или добавление отметки в бюллетени проголосовавших избирателей с последующим ручным подсчетом голосов или ручным вводом данных в систему ГАС «Выборы», незаконное программирование КОИБ на заранее заданный результат); косвенным — нивелирование политического выбора избирателя за счет других способов, не связанных с непосредственным устранением его политического выбора (незаконный вброс избирательных бюллетеней как вручную, так и с помощью незаконного программирования).
К прямому искажению при голосовании с помощью КОИБ следует отнести и такой его вид, когда бумажные бюллетени, выдаваемые избирателям, могут быть с «запрограммированным» результатом. Этот вид искажения Д.О. Парамонов и В.В. Кириченко называют изготовлением «бюллетеней с браком», по их словам, «он заключается в том, что в общей массе нормальных бюллетеней оказываются бюллетени с небольшим «типографским браком»… В качестве такого якобы брака может выступать маленькая точка в левом верхнем углу в квадрате для голосования напротив фамилии одного из кандидатов… Если избиратель проголосовал за кандидата, напротив которого в квадрате для отметок уже стоит «брак», то этот «брак» виден уже не будет и бюллетень считается действительным. Если же избиратель проголосовал за другого кандидата, то этот избирательный бюллетень автоматически считается недействительным» [13, с. 51—52].
Таким образом, существенным признаком искажения волеизъявления избирателей при электронном голосовании на такой стадии избирательного процесса, как организация и осуществление голосования, является незаконный вброс, изменение или замена бюллетеней (бумажных при голосовании с помощью КОИБ или электронных при голосовании с помощью КЭГ), или же программирование этих устройств на заданный результат, а, по сути, используется незаконное создание голосов с заданным политическим выбором, замаскированное тем или иным способом, т. е. вовлечение в избирательный оборот подложных бюллетеней (в том числе электронных) с заданным политическим выбором с целью нивелирования голосов, отраженных в других законных бюллетенях (в том числе электронных), их замена, изменение и создание, таким образом, преимущества в пользу одного из вариантов политического выбора.
Отсюда типами искажения волеизъявления избирателей при голосовании с помощью КОИБ на такой стадии избирательного процесса, как организация и осуществление голосования, является: собственно незаконный вброс бюллетеней; предоставление бюллетеней для голосования с типографским браком; незаконное неоднократное голосование; незаконное программирование КОИБ на заранее заданный результат.
На стадии ручного пересчета голосов при голосовании с помощью КОИБ также возможны разные способы превращения действительных, т. е. правильно заполненных бюллетеней, в недействительные. Один из способов — проставление знака в строках бюллетеней, в связи с чем голос избирателя искусственно признается недействительным, а его политический выбор нуллифицируется.
В зависимости от использования средств удаленного доступа к машинам электронного голосования, к типам искажений, свойственным только голосованию с помощью КОИБ и КЭГ, можно отнести совершаемые путем: 1) внешнего воздействия на КОИБ и КЭГ (при злом умысле и при использовании средств удаленного доступа); 2) внутреннего воздействия на КОИБ и КЭГ (может быть как при злом умысле, неосторожности, так и при допущении ошибки и без использования средств удаленного доступа). При названных типах искажений секретный ключ может быть заменен (запрограммирован на заданный результат), поврежден (утрата голосов проголосовавших граждан).
Возможности внутреннего и внешнего воздействия на КОИБ и КЭГ подтверждаются исследователями. По словам К.Ю. Матрёниной, «при использовании машин для голосования могут возникнуть ошибки программного обеспечения. Например, теоретическая возможность программирования КОИБ на определенный результат еще до начала выборов» [10, с. 143], «другим способом фальсификации… выступает наличие фальшивого сервера для голосования, который будет собирать голоса избирателей, изменять их в нужную сторону и затем отправлять с помощью Интернета на сервер вышестоящей избирательной комиссии» [Там же, с. 150]. Как считают О.Ю. Пескова, И.Ю. Половко, С.В. Фатеева, секретный ключ системы электронного голосования может быть подвергнут различным опасностям [15, с. 239]. Кен Томсон допустил введение в программное обеспечение электронного устройства для голосования секретного кода, активизирующегося в день проведения выборов и фальсифицирующего результаты голосования [20, с. 64]. Джеферсон, Рубин, Симонс и Вагнер отметили, что достаточно одного раза, чтобы «вредоносное» программное обеспечение было установлено в процессе голосования на персональный компьютер клиента или сервера и чтобы результаты голосования были полностью изменены [24, с. 102].
При внешнем воздействии на КОИБ и КЭГ члены избирательной комиссии могут оказаться непричастными к искажениям, а при внутреннем воздействии искажение без их участия невозможно. Отсюда можно выявить типы искажения в зависимости от субъекта, который в этом принимает участие: избирательные комиссии, их члены, избиратели и иные лица.
В зависимости от отношения поведения ответственного лица к искажению можно выделить следующие его типы: 1) виновное (прямое) искажение ответственным лицом (лицами) волеизъявления избирателей; 2) ошибка, т. е. невиновное (непрямое) искажение ответственным лицом (лицами) волеизъявления граждан, а также искажение волеизъявления, которое происходит без участия (действия, бездействия) ответственных лиц (например, в результате сбоя электронной системы голосования).
К.Ю. Матрёнина полагает, что на выборах в 2012—2013 годах возросла практика введения протоколов об итогах голосования в базу данных ГАС «Выборы» с признаками ручного ввода [10, с. 154—155]. При этом, если отбросить ручной пересчет голосов (практически он не применяется, о чем будет сказано ниже), то такое обстоятельство выявляет еще один возможный тип искажения волеизъявления граждан при электронном голосовании, при котором в базу данных ГАС «Выборы» вручную вводятся данные, отличные от результатов состоявшегося волеизъявления.
Д.О. Парамонов, В.В. Кириченко также говорят о возможности фальсификаций с использованием компьютерной системы подсчета голосов ГАС «Выборы» при помощи создания «сервера-дубля». По их словам, «если есть у кандидата физическая возможность подключения к сети, по которой передаются данные, введенные в систему ГАС «Выборы», то можно создать имитационныйсервер для приема информации. Он будет аккумулировать итоговые протоколы нижестоящих избирательных комиссий, изменять их в нужную сторону и затем отправлять по сети на сервер вышестоящей избирательной комиссии» [13, с. 54—56].
Представляется возможным выделить типы искажения применительно к внесению данных в ГАС «Выборы» при голосовании с помощью КОИБ и КЭГ, которым соответствуют следующие способы: введение протоколов об итогах голосования в базу данных ГАС «Выборы» с признаками ручного ввода; создание «сервера-дубля» и подключение к сети, по которой передаются данные, введенные в систему ГАС «Выборы».
Классифицировать типы искажения волеизъявления избирателей также можно по стадиям избирательного процесса: искажение волеизъявления избирателей при организации голосования; искажение волеизъявления избирателей при подведении его итогов. Это деление основано на определении того, когда именно происходит искажение волеизъявления избирателей: непосредственно во время голосования или после окончания времени для голосования.
Подсчет голосов КОИБ производится автоматически, поэтому: 1) такие типы искажения волеизъявления избирателей, которые используются при подсчете голосов избирателей при бумажной системе организации голосования, невозможны, если не осуществляется ручной пересчет голосов, при котором происходит их искажение; 2) исключает наблюдение за ним, создавая тем самым презумпцию правильности работы названного устройства; 3) при выявленных типах искажения волеизъявления избирателей правилен бы был контроль за КОИБ.
Избирательное законодательство предусматривает возможность контрольного пересчета голосов при использовании технических средств голосования только в двух правовых нормах, которые, как будет показано ниже, на практике не применяются.
Первая норма содержится в пункте 32 статьи 68 Закона об основных гарантиях избирательных прав, согласно которой законом или решением ЦИК РФ может быть предусмотрено, что в пределах территории, на которой действует одна территориальная комиссия, не менее чем на 5 процентах определяемых жребием избирательных участков, участков референдума (но не менее чем на трех избирательных участках, участках референдума), где использовались такие технические средства, проводится контрольный подсчет голосов избирателей, участников референдума непосредственно членами участковых комиссий с правом решающего голоса (ручной подсчет голосов). Из приведенной нормы следует, что для проведения контрольного подсчета голосов избирателей необходимы как норма закона, так и решение ЦИК РФ.
Закон предусмотрел только одно основание для ручного подсчета голосов — это и есть вторая норма, содержащаяся в пункте 25 статьи 68 Закона об основных гарантиях избирательных прав, согласно положениям которой в случае поступления обоснованных жалоб (заявлений) лиц, присутствовавших при непосредственном подсчете голосов, участковая комиссия, использовавшая техническое средство подсчета голосов, вправе принять решение о незамедлительном проведении непосредственного подсчета голосов без использования этого средства (ручного подсчета).
На практике указанное основание не имеет никакого значения для проверки правильности работы КОИБ в случае, если сомнения возникли в связи с умышленным искажением итогов голосования, поскольку, как отмечают А.Е. Любарев, А.Ю. Бузин, А.В. Кынев, «в этом случае избирательная комиссия никогда не признает жалобу «обоснованной» [9, с. 129]. Другим вариантом неприменения названной нормы является бездействие избирательной комиссии, при котором поданная жалоба остается без рассмотрения. Такой способ ухода от ручного пересчета голосов имеется в судебной практике. Так, из апелляционного определения Свердловского областного суда от 14 декабря 2016 года по делу № 33а-21596/2016 [29] известно следующее: «Вместе с тем, в судебном заседании нашли свое подтверждение доводы административного истца о подаче наблюдателем С. 19.09.2016 в 02 часа 20 минут жалобы председателю УИК № 1864 с указанными нарушениями избирательного законодательства, которая не была рассмотрена в нарушение требований пункта 25 статьи 68 Федерального закона № 67-ФЗ… Вместе с тем, допущенное нарушение не может являться основанием для признания недействительным протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования… в силу пункта 26 статьи 68 Федерального закона № 67-ФЗ, поскольку… не влияет на действительную волю избирателей».
Другое основание для контрольного пересчета голосов избирателей, такое как решение ЦИК РФ, также не является распространенным, поскольку для каждых выборов необходимо принятие специального такого решения, чего этим органом не делается. Обращения в суд участников избирательного процесса не дают для них желаемого результата в виде контрольного пересчета голосов избирателей, что подтверждается сложившейся судебной практикой.
Так, из Определения Верховного Суда РФ от 15 августа 2012 года № 33-АПГ12-3 [28] известно следующее. Р.А.В., баллотировавшийся кандидатом в депутаты, его доверенное лицо Л.В.Н. обратились в Ленинградский областной суд с заявлением о защите избирательных прав и просили признать незаконным бездействие Избирательной комиссии Ленинградской области в виде уклонения от принятия решения по вопросу проведения контрольных проверок технических средств подсчета голосов. В обоснование требований они указали, что в связи с отсутствием общественной проверки работы комплексов обработки избирательных бюллетеней, используемых на избирательных участках во время выборов 4 декабря 2011 года, были допущены нарушения закона, не позволяющие с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей на таких участках. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ указала, что, рассматривая настоящее дело и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно применил норму абзаца 2 пункта 32 статьи 68 Закона об основных гарантиях избирательных прав, из которой следует, что проведение контрольного подсчета голосов избирателей непосредственно членами участковых комиссий с правом решающего голоса (ручной подсчет голосов) возможно при условии, что это предусмотрено законом, а в случае его отсутствия — решением ЦИК РФ. Таких условий в этом случае не имелось.
По другому делу, находящемуся в архиве Ставропольского краевого суда, имеется сходная судебная практика [3]. Особенностью этого дела, по сравнению с ранее приведенным, является то, что решение ЦИК РФ все-таки было, поскольку согласно пункту 2 постановления ЦИК РФ № 121/929-5 от 8 июля 2008 года «Об использовании при голосовании на выборах депутатов Ставропольской городской думы пятого созыва и главы города Ставрополя — мэра города Ставрополя технических средств подсчета голосов — комплексов обработки избирательных бюллетеней» [6] избирательной комиссии Ставропольского края было поручено обеспечить контроль за выполнением настоящего постановления. Этот контроль не мог не включать контроля за правильностью подсчета голосов избирателей техническими устройствами, в том числе в форме контрольного пересчета голосов хотя бы на части избирательных участков. Иными словами, ЦИК РФ делегировала избирательной комиссии Ставропольского края свое полномочие по контролю в совокупности, согласно которому в контроль входит и принятие решения о контрольном подсчете голосов (ручном подсчете голосов).
Так, избирательное объединение обратилось с заявлением о проведении контрольного подсчета голосов на 25 процентах избирательных участков города Ставрополя. Постановлением избирательной комиссии Ставропольского края от 12 октября 2008 года в удовлетворении этого заявления было отказано. Считая названное решение незаконным и необоснованным, избирательное объединение обратилось в суд, сославшись на нарушение подпунктов 24 и 32 статьи 68 Закона об основных гарантиях избирательных прав и указав, что в сертификате соответствия, выданном на партию КОИБов с серийными номерами 3100101—3103600, отсутствует срок их действия, и в нем, а также в санитарно-эпидемиологическом заключении от 31 марта 2005 года № 1506206, не указано, на какие конкретно КОИБы они выданы.
Рассматривая доводы заявителя об отсутствии в технических документах на партию КОИБов определенных данных, суд первой инстанции пришел к выводу, что это не свидетельствует о незаконности или необоснованности постановления избирательной комиссии Ставропольского края от 12 октября 2008 года, которым отказано в удовлетворении заявления избирательного объединения о проведении контрольного подсчета голосов на 25 процентах избирательных участков города Ставрополя. Оценивая доводы заявления избирательного объединения о том, что постановление избирательной комиссии Ставропольского края от 12 октября 2008 года вынесено с нарушением требований Закона об основных гарантиях избирательных прав, суд первой инстанции пришел к тому, что возможность контрольного подсчета голосов избирателей непосредственно членами участковых комиссий с правом решающего голоса (ручной подсчет голосов) поставлена законодателем в зависимость от наличия соответствующей нормы закона, а в случае отсутствия таковой — решения ЦИК РФ. Суд также указал, что ему не было представлено данных о том, что ЦИК РФ принимала решения по данному вопросу, и поскольку Законом Ставропольского края № 37-кз от 26 июня 2008 года «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае» [21] возможность контрольного (ручного) подсчета голосов не предусмотрена, то отсутствие в законе указанной правовой нормы не может расцениваться в качестве ограничения или нарушения права на наблюдение за ходом проведения выборов.
Надо заметить, что в приведенном случае избирательное объединение было лишено права на свободные выборы, поскольку свободные выборы предусматривают не только свободное волеизъявление, но и свободное, ничем не стесненное и не ограниченное право участвовать в других избирательных действиях и процедурах, в частности, в наблюдении за подсчетом голосов. Заявитель ссылался также на большое, не менее тысячи, количество бюллетеней, признанных КОИБами недействительными. Недействительными признаются те бюллетени, которые КОИБ не считывает в силу какихто причин. Например, если он не обнаруживает отметки избирателя на избирательном бюллетене. При ручном подсчете голосов были бы визуально видны отметки в избирательных бюллетенях, проставленных избирателями, но в этом было отказано. Суд посчитал, что если в нормах Закона об основных гарантиях избирательных прав и в актах ЦИК РФ соответствующего положения нет, а в Законе Ставропольского края существуют пробелы в этой части, то суд признал нормальным лишить граждан контроля и наблюдения за выборами и подсчетом голосов избирателей, чего не должно быть.
Таким образом, возможности контроля, предусмотренные в подпунктах 25 и 32 статьи 68 Закона об основных гарантиях избирательных прав, являются не эффективными по той причине, что в практике выборов не реализуются. Не случайно исследователи электронного голосования в нашей стране, обнаруживая проблему недостаточности контроля за правильностью подсчета голосов при такого рода голосовании, выступают за его повышение. Так, К.Ю. Матрёнина предлагает «для повышения доверия граждан к системе электронного голосования и исключения фальсификации результатов голосования внести изменения в избирательное законодательство страны — установить проведение обязательного контрольного подсчета голосов избирателей» [10, с. 13]. Для повышения контроля можно было бы заимствовать опыт Соединенных Штатов Америки, где средства массовой информации имеют право подсчитывать голоса избирателей. Например, на президентских выборах 2000 года после решения Верховного суда США о прекращении пересчета голосов в округах со спорными итогами голосования, средства массовой информации провели собственные подсчеты, получив доступ к документам избирательных участков [14, с. 267].
Рассмотрим голосование при помощи КЭГ. А.Е. Любарев, А.Ю. Бузин, А.В. Кынев считают, что «хотя при голосовании с помощью КЭГ избирательные бюллетени не используются, процедура, тем не менее, связана с выдачей избирателям других бумажных документов — карточек для голосования. Поэтому при таком голосовании также возможно голосование за других лиц» [9, с. 131—132].
Кроме названных, к типам искажения волеизъявления избирателей при голосовании с помощью КЭГ при осуществлении голосования можно отнести незаконное неоднократное голосование и незаконное программирование КЭГ.
К.Ю. Матрёнина, рассматривая вопросы электронного голосования, полагает, что само по себе существование государственной автоматизированной системы «Выборы» позволяет «технически обеспечить защиту результатов голосования от фальсификации» [10, с. 35], «гарантирует законность избирательного процесса, защиту от нарушений правовых норм и фальсификации итогов голосования» [Там же, с. 37]. Согласиться с такой точкой зрения не представляется возможным, поскольку система «Выборы» лишь аккумулирует данные, вводимые в нее пользователем, поэтому всецело зависит от пользователя, за которым, как и за процессами, происходящими в ней, также нет эффективного контроля. Тем более данная система отражает ход и результаты голосования в качестве посредника в систематизации результатов голосования, выполняя по отношению к ним лишь вторичную роль; наоборот, создавая возможности для искажения волеизъявления избирателей (ошибка и/или злой умысел пользователя вводящего в нее данные, что подтверждается как другими исследователями [17, с. 378], так и самой К.Ю. Матрёниной, которая отмечает, что «кроме того, возможно вмешательство в деятельность системы изнутри с целью искажения передаваемых через систему данных. Например, путем указаний системному администратору о введении измененных данных протоколов избирательных комиссий» [10, с. 40]).
Кроме того, при использовании в ходе голосования КЭГ от внимания общественного контроля ускользает самое важное — подсчет голосов, и ГАС «Выборы» эту проблему не устраняет. Как, правильно или нет, происходит суммирование голосов избирателей, неизвестно, и наблюдателям проверить невозможно. Основываясь на результатах искусственного тестирования КЭГ, исследователи Г.П. Акимова, А.К. Попов, А.В. Соловьев утверждают, что оно показывает «стопроцентную точность работы КЭГ по учету голоса каждого избирателя» [1, с. 131]. Однако в условиях избирательной практики проверка КЭГ не осуществлялась в части правильности учета им голосов избирателей.
При голосовании при помощи КЭГ важным является то, что волеизъявление избирателя фиксируется на контрольной ленте малогабаритного печатающего устройства и избиратель теоретически имеет возможность проверить, правильно ли учтен его голос. А.Ю. Бузин отмечает: «Гарантией от фальсификаций при электронном подсчете с помощью КЭГ является потенциальная возможность распознавания своего голоса на так называемой «контрольной ленте» [5, с. 214]. Но недостатком является то обстоятельство, что у избирателя не остается подтверждающего документа о том, как он проголосовал. На необходимость такого документа указывает и К.Ю. Матрёнина: «К сожалению, в настоящее время у швейцарских избирателей отсутствует возможность получения подтверждения своего голоса (например, квитанции с зашифрованным номером избирателя и его выбором)» [10, с. 70]. Этот документ нужен избирателю еще и потому, что «абсолютное большинство технологических решений электронного голосования фактически не обеспечивает прозрачности голосования, поскольку «обычные» граждане и наблюдатели не могут удостовериться в том, что голос был действительно сделан и надлежащим образом обработан в силу сложности и закрытости системы электронного голосования» [23, с. 143]. При использовании КЭГ невозможно также провести контрольный пересчет голосов, а подсчет наблюдателями голосов, отображенных на контрольной ленте, законодателем не урегулирован.
В условиях, когда контроль за правильностью подсчета голосов при использовании КОИБ не применяется, а при использовании КЭГ недоступен, следовало бы для каждого избирателя предусмотреть документ об учете его голоса при электронном голосовании — как для проверки правильности учета поданного голоса отдельным избирателем, так и для проверки достоверности волеизъявления избирателей в целом, но при сохранении тайны голосования и придании доказательственной силы такому документу в суде.
Следует согласиться с Р.В. Рябчиковым в отношении того, что при электронном голосовании надо обеспечить не только сохранение тайны голосования в условиях необходимости идентификации избирателей перед волеизъявлением, но и сохранение доказательственной силы информации о волеизъявлении [18, с. 36].
Тайное голосование подразумевает, что каждому голосующему должна быть предоставлена возможность такого голосования, которое не повлекло бы за собой обнаружения того, как он голосовал или намерен голосовать. При этом ни один голосующий не может быть принужден ни в суде, ни иначе объявить, как он голосовал или как он намерен голосовать, и никто не должен пытаться получить от голосующих, прямо или косвенно, сведений о том, как они голосовали или намерены голосовать [7, с. 37]. По словам Я.В. Антонова, «принцип тайного голосования означает, что только избиратель знает о своем решении» [2, с. 94], поэтому обязанность обеспечения принципа тайного голосования закрепляется непосредственно за самим избирателем [27, с. 86].
Для обеспечения тайны голосования необходимо, чтобы информация о волеизъявлении избирателя, доступная для других лиц, отвечала следующим условиям: такая информация не должна содержать персональных данных об избирателе, позволяющих раскрыть тайну его голосования, а содержать только лишь идентификационный номер, присваиваемый избирателю в случайном порядке при голосовании. В свою очередь, избиратель должен иметь возможность сохранить при себе после электронного голосования документ с отображением на нем идентификационного номера этого документа и его волеизъявления. По собственному желанию избиратель будет иметь право воспользоваться таким документом для доказывания своего волеизъявления в суде, где может раскрыть тайну своего голосования, если он этого желает.
То обстоятельство, что избиратель может обладать письменным подтверждением поданного им голоса при электронном голосовании, не исключается нормами Рекомендаций Совета Европы, а именно пунктом 52, в котором указано, что «в условиях контролируемой среды информация о поданном голосе должна исчезнуть с визуального, аудио или тактильного дисплея, используемого избирателем для голосования, сразу, после того он будет подан. Там, где избирателю на избирательном участке выдается бумажное подтверждение его участия в электронном голосовании, избиратель не должен иметь возможности показать его какому-либо иному лицу» [4, с. 12].
Система голосования должна быть открыта для избирателя и обеспечивать проверку им правильности учета его голоса при сохранении тайны голосования для других избирателей. Можно предложить способ обеспечения достоверности волеизъявления избирателей с использованием электронной машины для голосования, в том числе с гарантиями контроля за ней, который заключается в следующем. После процедуры идентификации на сенсорном экране электронного устройства открывается электронный бюллетень, и путем нажатия выбранного варианта политического решения избиратель выражает свое волеизъявление. После этого на сенсорном экране открывается новое окно, в котором отображается информация с выбором избирателя и предлагается либо подтвердить его, либо возвратиться в предыдущее меню. После подтверждения избирателем своего волеизъявления электронная машина создает идентификационный номер электронного бюллетеня для сохранения тайны голосования с помощью генератора случайных чисел. Также электронная машина после подтверждения выбора создает в зашифрованном виде волеизъявление избирателя с помощью хеш-функции, на вход которой поступает идентификационный номер электронного бюллетеня и номер выбора, что обеспечивает сохранение тайны голосования.
Завершив процедуру голосования, электронная машина распечатывает подтверждающий документ по количеству наблюдателей и количеству партий плюс один для самого избирателя. В подтверждающем документе, выдаваемом избирателю, отражается информация об идентификационном номере электронного бюллетеня, соответствующего ему волеизъявления в зашифрованном виде с использованием хеш-функции и сама хешфункция для того, чтобы избиратель с ее помощью, подставив соответствующие значения, вычислил политический выбор, произведенный электронной машиной при его голосовании. После распечатывания подтверждающих документов любой желающий избиратель может поставить на нем свою подпись, фамилию, имя, отчество и дату, после чего все подтверждающие документы ламинируются и сканируются. Один оригинал подтверждающего документа выдается избирателю[5]. После закрытия избирательных участков электронная машина для голосования распечатывает протокол об итогах голосования, в котором указывается идентификационный номер электронного бюллетеня, соответствующий ему выбор избирателя как в зашифрованном, так и в незашифрованном виде и хеш-функция.
Волеизъявление избирателя с точки зрения демократии — это властный акт по принятию им политического решения, основанный на принадлежащей ему доле в суверенитете народа, а значит, такое решение должно иметь письменную форму и обладать признаками обязательности, неопровержимости и окончательности, как, например, решение по делу об административном правонарушении. Причем письменная форма этого решения должна состоять из документов, имеющих равную юридическую и доказательственную силу, один из которых остается у избирателя.
Здесь не может быть речи о нарушении тайны голосования, поскольку содержание документа, оставляемого у гражданина, он вправе не раскрывать, а в целях недопустимости контроля за волеизъявлением избирателя следует установить ответственность, в том числе материальную (в пользу избирателя), тех лиц, которые потребуют у избирателя раскрыть тайну его голосования. При таком подходе система голосования позволяет объединить взаимно противоречивые требования к формированию институтов представительной демократии и позволит соблюсти основные принципы избирательного права: тайну голосования и достоверность учета голосов избирателей, достоверность волеизъявления избирателей, что должно быть закреплено в избирательном законодательстве. Практическая значимость приведенных предложений состоит в обеспечении свойством достоверности результатов голосования, повышении уровня доверия к ним граждан.
Проходящие в России периодические, альтернативные и состязательные выборы выступают самой распространенной формой участия рядовых граждан в политической жизни страны. Вместе с тем, далеко не все граждане готовы проявить политическую активность даже в такой простой форме. Речь идет об электоральном абсентеизме и абсентеистах.
Наличие такого явления как отказ от голосования оказывает существенное влияние на степень легитимности формирующихся в стране государственных органов. Именно поэтому поиск причин электорального абсентеизма и способов его преодоления является важнейшей задачей современной российской политологии.
Проблемы электорального поведения и абсентеизм оказались в центре внимания политологов, социологов и правоведов с того момента, когда граждане получили всеобщее избирательное право. Неучастию в голосовании были посвящены работы классиков политологии А. Зигфрида, Ч. Мерриама и Г. Госнелла, Г. Лассуэлла, П. Лазарсфельда и др. Среди российских исследователей электоральный абсентеизм анализировали Г.П. Артемов, В.Э. Бойков, Ю.А. Левада, И.В. Охременко, В.В. Петухов, Ю.Д. Шевченко, Ю.М. Баскакова и др.
Характеризуя современные политические реалии России, внимание следует сконцентрировать на явке на президентские и парламентские выборы, являющиеся главными в стране. Если гражданин отказывается участвовать в выборах высших органов государственной власти, то можно не сомневаться, что он проигнорирует и региональные и муниципальные выборы. Таким образом, выборы в высшие органы власти выступают своеобразной лакмусовой бумажкой политической активности россиян.
Краткий экскурс в историю парламентских и президентских выборов позволяет проследить динамику абсентеизма за последние двадцать пять лет (см. таблицу 1 и 2).
Таблица 1.
Динамика явки избирателей на выборы в Государственную Думу
Федерального собрания РФ (%)1
|
|
1993 |
1995 |
1999 |
2003 |
2007 |
2011 |
2016 |
| Участвовавшие в выборах |
54,81 |
64,76 |
61,85 |
55,67 |
63,71 |
60,21 |
47,88 |
| Электоральные абсентеисты |
45,19 |
35,24 |
38,15 |
44,33 |
36,29 |
39,79 |
52,12 |
1
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Официальный сайт.
[Электронный ресурс] URL:
http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom?action=show&root_a=null&vrn=10010006779 5849®ion=0&global=1&type=0&prver=0&pronetvd=null (дата обращения 10.05.2018).
Таблица 2.
Динамика явки избирателей на выборы Президента РФ (%)2
| 1991 |
1996 |
2000 |
2004 |
2008 |
2012 |
2018 |
|
| Участвовавшие в выборах |
74,7 |
69,6 |
68,7 |
64,4 |
69,7 |
65,3 |
67,54 |
| Электоральные абсентеисты |
25,5 |
30,4 |
31,3 |
35,6 |
30,3 |
34,7 |
32,46 |
Как видно из таблицы 1, для парламентских выборов характерно повышение доли электоральных абсентеистов, достигшей в 2016 г. максимальной отметки. Отказ власти от принуждения к выборам с помощью «административного ресурса» вместе с невысоким авторитетом парламента как демократического института в России (в соответствии с опросом проведенным «Левада-центром», 41 % респондентов оценивают работу парламентариев «скорее отрицательно», а еще 21 % - скорее «резко отрицательно»3) дали кумулятивный эффект. Впервые за все электоральные циклы число абсентеистов превысило половину избирателей. Таким образом, Россия догоняет страны, лидирующие по числу абсентеистов – США и Швейцарию, что объясняется целым рядом факторов: переносом выборов парламентариев на осень, когда многие россияне занимаются дачными работами; неверием большинства избирателей в возможность с помощью выборов воздействовать на политические институты, ухудшением социально-экономической обстановки в стране и даже плохой погодой4.
На президентских выборах (таблица 2) наблюдается прямо противоположная тенденция. По сравнению с выборами 2012 г. доля электоральных абсентеистов снизилась с 34,7 до 32,46%.
Состояние российского общества и власти накануне президентских выборов имеет внешнеполитический контекст. Огульные обвинения России и конкретно президента В.В. Путина в отравлении Скрипалей, угроза США нанести ракетно-бомбовые удары по Сирии, воинственная антироссийская риторика украинского руководства и т.п. привели к мобилизации избирателя и повышению явки.
Однако гораздо важнее констатации факта электорального абсентеизма является выявление причин отказа граждан от участия в выборах. В политической науке сложился целый ряд концептуальных моделей, описывающих и объясняющих неявку граждан на избирательный участок. Как правило, выделяют следующие мотивы добровольного отказа от участия в политической жизни:
Обоснованность выявления именно этих групп причин нуждается в проверке на российском материале. Согласно, данным социологического исследования ВЦИОМ (см. табл. 3)7, среди россиян-абсентеистов преобладают те, кто не пришел на выборы из-за внешних обстоятельства (варианты ответов 2, 3, 7, 8 – всего 36%). Впрочем, если трактовать эти ссылки на помехи в осуществлении гражданской позиции как отговорки, и не учитывать их, то главными типажами абсентеистов в России являются апатичные/равнодушные (варианты ответов 4, 5, 6 - всего 26%), отчужденные (первый вариант ответа – 17%) и аномичные (вариант ответа 9 – 4%). Любопытно, что мотив доверия к политикам как причина неявки не встречается. Впрочем, это может объясняться не отсутствием такой категории граждан, а некорректной формулировкой вариантов ответа.
Более тщательный анализ последних данных о явке на президентские и парламентские выборы, позволяет сформулировать ряд уточнений. Относительно президентских выборов стоит отметить такие мотивы добровольного отказа от участия в голосовании как отсутствие понимания значимости участия в голосовании и отсутствие альтернативных кандидатов (в особенности в избирательных кампаниях 2004, 2012, 2018 гг.), которые бы достойно оппонировали кандидату от власти.
Рассмотрев избирательные кампании по выбору парламентариев можно заметить, что электоральный абсентеизм в них порожден рядом иных обстоятельств: ухудшением социально-экономической обстановки (в особенности в период избирательных кампаниях 1995, 1999, 2011, 2016 гг.), неверием в возможность изменения жизни страны посредством выборов парламентариев, недоверием к самим «слугам народа» и переносом сроков голосования.
Весьма интересен «социальный профиль» российских абсентеистов. Согласно исследованию, проведенному среди москвичей, мужчины чуть более пассивны, чем женщины, а молодежь (18-30 лет) – более пассивна по сравнению с избирателями среднего и старшего возраста. Любопытно и другое: из пяти групп респондентов, выделенных на основе самооценки благосостояния («богатые», «обеспеченные», «малообеспеченные», «нуждающиеся», «бедные»), наименьшую электоральную активность проявили группы «бедных» (42%) и «обеспеченных» (45%). Таким образом, скепсис и равнодушие по отношению к выборам достаточно распространены не только в среде граждан живущих за линией бедности, но и среди представителей российского среднего класса[6].
При анализе электоральных абсентеистов особого внимания заслуживает вопрос о том, являются ли россияне, уклоняющиеся от участия политике, потенциальными сторонниками оппозиционных политических сил? Однозначно ответить на этот вопрос крайне сложно. С одной стороны, партийные предпочтения не голосовавших весьма схожи с результатами выборов: более 40 % голосов не пришедших набирает «Единая Россия», еще 20% - три другие парламентские партии. С другой стороны, поддержку абсентеистами «партии власти» не следует преувеличивать. Отвечая на вопрос о персональной ответственности за судьбу страны, около 50% всех россиян (как голосовавших, так и абсентеистов) указывают исключительно на власть, отмечая, что «народ тут не при чем». Не менее распространено мнение о том, что выборы являются пустой формальностью и никак не влияют на политический курс страны[7].
Полученные ответы являются симптомами раскола межу властью и обществом и сигнализируют о неверии граждан в возможность повлиять на действия власть имущих. Такой пессимизм россиян не может не удручать.
В качестве средств преодоления электорального абсентеизма можно предложить несколько мер. Так как неучастие в выборах, как правило, особенно широко распространено среди граждан в возрасте от 18 до 30 лет, эффективным способом борьбы с электоральным абсентеизмом могло бы стать привычное для молодежи электронное голосование через глобальную сеть Интернет, а также использование технологии блокчейн.
Использование облачных технологий не является утопией, тем более, что по отдельным вопросам местного самоуправления практика Интернетголосования прочно вошла в нашу привычную жизнь[8]. Что же касается технология блокчейн, в мировой практике имеются примеры ее апробации. Это, например, произошло на президентских выборах в Сьерра Леоне, а также при проведении экзит-поллов в период президентских выборов 2018 года в России. Применение электронного голосования и блокчейн также было бы решением проблемы для тех, кто не приходит к избирательным урнам в день голосования из-за плохой погоды, слабого здоровья или из-за поездки на дачу. Широкое распространение Интернета позволило бы этим категориям граждан участвовать в выборах. Согласно опросу общественного мнения, 36% россиян сообщили, что готовы принимать участие в электронных выборах, так как это занимает гораздо меньше времени, чем поход на избирательные участки[9].
Среди других способов борьбы за повышение явки на выборы можно назвать создание условий, пробуждающих осознание необходимости участия граждан в выборах. Нужно разрабатывать и совершенствовать уже имеющиеся социально-психологические технологии, влияющие на повышение избирательной явки[10]. Повышение электоральной культуры граждан следует начинать с образовательной сферы. Со школьной скамьи нужно объяснять будущим избирателям, что именно от них зависит будущее страны. Уместнее всего это делать в рамках курса обществознания, где изучаются политическое устройство государства, права и обязанности гражданина, система выборов и т.п.
Думается, что повышение интереса к политике у граждан за счет использования ресурсов образования, применения возможностей сети Интернет по дистанционному голосованию, позволило бы российскому руководству уменьшить долю электоральных абсентеистов в обществе.
Российское общество современности проявляет интерес в стабилизации политической жизни, и нет сомнений, что лишь государство, назначенное для службы человеку и руководствующееся прямо данным курсом, обладает возможностью стать легитимным, и заручится помощью широких масс. Достаточно естественно формируется вопрос: каким образом выстроить подобное государство, каким образом необходимо организовать процесс, а также на каких принципах нужно функционировать государственному механизму? Безусловно понятно, что легитимному государству необходимо стать светским, социальным, демократическим, а также правовым [3, с. 5].
Электронная демократия, в широком смысле, анализируется с точки зрения процесса применения обществом власти в электронном формате. Упрощенные взгляды на постижение этой дефиниции предполагают традиционную демократию, которая воплощается в электронной форме. Данные установления, первоначально, кажутся целиком определенными и не вызывающими споров, однако, они не отвечают на вопрос о сущности непосредственно правовых признаков демократии, которые Совет Европы пытается выставить как характеристики электронной демократии. В своих суждениях Совет Европы называет признаками электронной демократии характеристики деятельности любой власти в демократическом государстве, рассуждая о принципах отчетности, доступности, прозрачности, участии народных масс в деятельности государственных органов демократического государства и т.д. Однако, проблема есть и она должна быть подвергнута анализу из-за необходимости унификации и стандартизации дефиниций в сфере электронной демократии.
В настоящий период времени, для которого характерно повсеместное использование информационно-коммуникационных технологий как одного из видов и средств коллективных мыслительных и административных процессов на всех уровнях управления обществом, возникла необходимость электронного информирования, электронного голосования, электронного принятия определенных решений и последующего контроля исполнения этих решений, появилась интересная форма демократии – «виртуальная демократия», о которой сегодня говорят и спорят.
Известным фактом признается то, что и электронная демократия, и электронное голосование, появляются вместе с идеями становления народовластия, принципа выборности, прямого участия определенной части общества в реализации, предоставленной ему власти в процессе управления на уровне государства. Вместе с тем, понятно, что электронная демократия не создается сама по себе и для себя, а является механизмом улучшения, совершенствования и развития непосредственных, традиционных, достаточно часто применимых форм народовластия. Развитие науки, техники, телекоммуникаций объективно вынуждает изменять некоторые традиционные процедуры демократии, проводя электронные референдумы и электронные выборы, но и этого становится мало и появляется электронное правительство, электронный парламент, которые в своей профессиональной деятельности также применяют электронное голосование как инструмент.
Важным становится создание соответствующих механизмов в названной сфере, которые обеспечивая демократические принципы, не нарушили бы законы государства и реализовывались бы на основе известных принципов права.
Следует отметить, что пока, вместо действенных и отработанных механизмов в сфере электронного голосования, существуют лишь рекомендации, которые не отвечают на все возникающие вопросы и не способствуют развитию стабильного законодательства в данной сфере, которые лишь предоставляют возможность рамочного установления вектора движения.
Сам собой напрашивается вывод о том, что электронная демократия использует и применяет электронное голосование при выяснении, например, мнения граждан страны по наиболее важным общественным вопросам, при том, что организация электронного голосования напрямую должна быть привязана к электронным средствам, к средствам телекоммуникаций, которые смогут обеспечить выявление, закрепление, и обработку полученных от граждан суждений и мнений по политическим, экономическим, культурным и иным социальным вопросам развития государства.
Принцип обеспечения власти большинства граждан государства воспринимается как основная ценность демократии всеми чиновниками, правителями и просто гражданами, даже применительно к электронной демократии, при том, что она, в некоторой степени, изменяет, определенным образом, участие этого большинства, при том, что вопросы и проблемы высвечиваются те же, что и много лет назад, а именно: есть ли значимые ошибки в создании современных демократических институтов; реализуется ли участие в них большинства и какого большинства; какие основные и дополнительные механизмы вырабатывает современная демократия и т.д. Большинство демократических государств пытается выстраивать свои собственные концепции развития электронной формы демократии, основываясь на своих традициях, ценностях, практическом опыте и научном прогнозировании. Порой названные концепции противостоят друг другу или в определенной степени сближаются в своих воззрениях. Например, ряд ученых России считают, что электронная демократия – это новый способ или прием для регулирования взаимоотношений между государством и гражданином в сфере оказания государственных и муниципальных услуг гражданам.
Правовое регулирование названных отношений обеспечивается распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 № 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» [6], а также Указом Президента РФ от 30.06.2012 № 918 «Об Управлении Президента Российской Федерации по применению информационных технологий и развитию электронной демократии» [7], с учетом которого каждый гражданин получает право выступить с законодательной инициативой, и при условии одобрения необходимым числом голосов данная инициатива может быть передана в необходимый компетентный орган. Можно, конечно, задаться вопросом, необходимо ли это каждому или пусть каждый на своем месте занимается своим делом. Ради справедливости следует отметить, что данная точка зрения имеет ряд неоспоримых правовых проблем, а именно: недоработка и некоторое несоответствие действующему законодательству по причине того, что существуют определенные неточности процедуры исполнения положений самой концепции электронной демократии, технические проблемы при реализации и соблюдении положений концепции и что немаловажно – проблемы ряда аспектов безопасности информации.
Другая позиция и взгляд на электронную демократию базируется на том, что электронная демократия является только способом реализации власти народа во взаимоотношениях с чиновниками и представлена дистанционным электронным голосованием.
Правительство того или иного государства задается вопросом: проявляет ли влияние электронная демократия на конституционные обязанности некоторых должностных лиц? Однозначного ответа не существует. Вырабатывается ли у должностных лиц конституционная обязанность применить все возможные меры для реализации решения, которое принято в рамках определённого проекта электронной демократии, и в принципе возможно ли ей возникнуть? На такие животрепещущие вопросы любое государство обязано искать и предоставлять ответы автономно, несмотря на все существующие международные рекомендации, которые рассматривают этот аспект.
В полноценном формате данные концепции, по большей степени, не применяются, поскольку фактически любые обновленные дистанционные приемы взаимодействия между гражданами и государством постепенно получают совещательную окраску. В России объектом внедрения консультативных элементов в демократическую систему признается проект «Российская общественная инициатива» [8].
Совет Европы в рекомендациях, стараясь предоставить адекватный ответ разнообразным утопическим концепциям «прямой» электронной демократии, фиксирует, что электронная демократия обязана стать подспорьем демократическим процедурам, осуществлять содействие утончению демократических трендов, прозрачности и легитимности государственного управления. Более того, место государства в управлении не должно оспариваться каким-либо путем.
И опять перед нами Совет Европы со своими рекомендациями. Предлагается классификация различного рода концепций и проектов электронной демократии, придавая им возможность быть совещательными, консультативными или дискуссионными площадками для выявления мнения населения по тому или иному вопросу. И для чего все это нагромождение? А для того, чтобы легитимировать существующую или устанавливаемую систему власти в стране и не более, не наделяя и не позволяя по проекту или концепции получить новой форме какие-либо полномочия по управлению обществом или реализовать самостоятельно, например, конституционно-правовые права или обязанности. В результате на практике мы не увидим никакого сотрудничества государственных чиновников с гражданами, да и не сможем принять сколько-нибудь значимого юридического документа.
Считаем, что в обществе с демократической формой правления не может применяться известное положение, при котором все осуществляют управление всеми, поскольку взамен конституционно доказанного и аргументированного демократического децентрализованного электронного управления мы начнем видеть неграмотное, дилетантское, анархическое, неквалифицированное управление.
Если обратиться к истории и вспомнить прямую демократию Древней Греции, основанной на концепции «афинской агоры», которая не была первой, но была самой развитой, просуществовала около двухсот лет и этим самым повлияла на всю последующую эпоху развития человечества. Если обратиться к принципам названной формы демократии, то они были и есть, по сей настоящий день принципами организации и устройства многих современных государств мира. Хочется напомнить, что античная демократия была прямой и, выражая суверенитет народа, реализовывала участие всех граждан непосредственно в управлении государством. Современные выборы, референдумы, голосования также являются крайне древними, но не воспринимаются лишними, устаревшими, не легитимными, а значит, что институты демократии по-прежнему существуют, принципы демократии реализуются, а электронная демократия может быть только помощью и новым форматом реализации власти всего общества (всех граждан на площади не собрать…) в пределах конституции, законов и традиционных для государства институтов демократии.
По общему правилу, категория электронного голосования изучается в нескольких аспектах. В узком формате, с точки зрения инструмента для реализации и исполнения голосования на выборах, или же в широком, в качестве приема реализации демократии в электронном формате.
Конечно, понятия электронной демократии и электронного голосования считаются разноаспектными. При этом, с позиции юридической науки, электронная демократия и электронное голосование признаются обновленным этапом эволюции античных демократических процессов, например, выборов или же референдума. Обратим внимание, что с точки зрения выбранной концепции развития, суть категорий «электронное голосование» и «электронная демократия» обладает правом в полной мере изменяться.
В подобном вопросе важно провести верный конституционно-правовой анализ происходящим в мире и российском обществе спорам по вопросам значения электронной демократии. Данная оценка должна основываться на современных реалиях, применяющихся нормативных правовых актов, а также на правовой практике ряда зарубежных стран и самой России.
Позволим сделать вывод о важности поиска и нахождения действенных правовых мер оценивания электронного голосования в структуре электронной демократии, в особенности из-за того, что для российской системы права такая ситуация признается обновленной, но ее злободневность обусловлена развитием применения информационных технологий в процедурах демократии. Заметим и то, что проблемная сторона формирования структуры правовой оценки электронной демократии, в том числе, среди Совета Европы, является базовым аспектом в области электронной демократии и нуждается в системной и компетентной проработке на внутригосударственной ступени.
Практика государственного строительства в России в названной сфере была определена Постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 «О Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)», а также распоряжениями Правительства РФ от 27.09.2004 № 1244-р «О Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года и плане мероприятий по ее реализации» и от 06.05.2008 № 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года», а также проекта Концепции развития в РФ механизмов электронной демократии до 2020 года [9], и достаточно успешно реализуется в настоящее время.
На важность процессов, связанных с принципами прямой демократии обратил внимание и Президент РФ В.В. Путин, определяя направленность формирования электронной демократии, которую сформулировал и озвучил в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012, а именно: «Нам важно обратить большее внимание на развитие прямой демократии, непосредственного народовластия, кроме того, речь ведется о праве народной законодательной инициативы, я уже об этом высказывался, вы знаете, когда идея, заработавшая гражданскую поддержку, в том числе в Интернете, обязательна к анализу в стенах парламента» [5].
Это означает для нас то, что необходимо серьезное внимание уделять развитию конституционно-правового регулирования как электронного голосования, так и электронной демократии в стране, анализируя и предсказывая возможные проблемы и необходимые механизмы, создавая правовую и техническую основу регулирования данных процессов.
Процесс вырабатывания, развития, введения и применения приемов электронного голосования напрямую оказывает влияние на сущность и реализацию принципов тайного, всеобщего, равного, прямого голосования. Принцип организации выборов практически постоянно модифицирует персональное содержание в зависимости от реализуемой системы электронного голосования.
Полагаем, что демократические принципы выборов в процессе реализации имеют особенности как в системе дистанционного электронного голосования, так и в структуре электронного голосования в стационаре. Правовое регулирование в процессе развития электронной демократии в целом и электронного голосования в частности не должны противоречить требованиям российского законодательства притом, что в процессе применения проявляются определенные, порой сложные и многосторонние факторы воздействия на процесс: правовые, организационные, технические и т.д.
Позволим себе согласиться с рядом ученых, которые усматривают возможность разработки и обсуждения проекта федерального закона «Об основах электронной демократии в Российской Федерации», в котором предлагается определиться с основными дефинициями в сфере электронного голосования и электронной демократии; определить принципы и сущность электронной демократии; разработать механизмы и формы электронного голосования с учетом возможности каждого гражданина реализовать свое избирательное право; определить гарантии и признаки, полученной в результате электронного голосования информации и способы ее обработки; отдельный раздел посвятить формам легитимации и обеспечению информационной безопасности на протяжении всего процесса механизма реализации электронной демократии и т.д. Из вышесказанного понятно, что следует также внимательно просчитать необходимые средства и время для принятия и реализации предложенного проекта Закона, т.к. возможно мы еще не готовы к подобным вложениям.
По результатам проведенного исследования представляется возможным сделать следующие выводы.
Возможность участия граждан в управлении делами государства, в первую очередь реализуемая путем участия на выборах, относится к базовому признаку демократии. Провозглашение государства демократическим предполагает «установление действенных механизмов, соответствующих современному уровню развития демократии, что в конечном итоге позволит единственному источнику власти — народу принимать участие в управлении делами государства как непосредственно, так и опосредованно».
Необходимо, на наш взгляд, признать, что информация в современном и динамично развивающемся обществе имеет большое значение, а движение к информационному обществу — это путь в будущее человеческой цивилизации.
Эффективное развитие информационно-коммуникационных технологий считается ключевым фактором социально-экономического развития государства на современном этапе. Таким образом, применение на выборах современных информационно-коммуникационных технологий в качестве инструмента взаимодействия государства и общества является обоснованным и перспективным.
Учитывая желание граждан не только быстрого, но и объективного подведения итогов голосования на выборах, государства постоянно стремятся модернизировать национальную избирательную систему, в частности использовать новые технологии в избирательном процессе. Однако не стоит забывать, что автоматизация является сложным процессом, особенно в странах с ограниченной инфраструктурой.
Как было отмечено, развитие технологий определяет общественное и политическое развитие каждого государства. Учитывая применение современных информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, образовании, здравоохранении и других сферах деятельности, обоснованно стремление внедрить их и в избирательную практику, ведь одним из перспективных направлений их применения является разработка, внедрение, применение и дальнейшее развитие систем электронного голосования.
Электронное голосование не следует рассматривать только с технической стороны, ведь данное явление является важнейшей частью электронной демократии, направленной на повышение политической и электоральной активности граждан, «стремление сделать способ голосования более удобным и привлекательным»[11].
Под дефиницией «электронное голосование» необходимо понимать голосование без использования бумажного бюллетеня с использованием комплекса средств автоматизации ГАС «Выборы», а также голосование с использованием бумажного избирательного бюллетеня, но с применением автоматизированного приема, обработки бюллетеней и подсчета голосов. Следовательно, представлено расширенное понимание данного феномена.
Полагаем, что при введении новых технологий в избирательный процесс необходимо не только предусмотреть возможные технические, экономические и правовые проблемы их внедрения, но и проанализировать их воздействие на избирательную систему в целом. Следовательно, как в медицине, следует реализовывать мероприятия, направленные на установление и устранение (минимизацию) побочных эффектов применения современных технологий на выборах.
Стоит отметить, что определенные шаги в направлении создания хорошо функционирующей системы электронного голосования можно предпринять.
Во-первых, внедрению электронного голосования должно предшествовать целостное планирование данного проекта, включая техническое и экономическое обоснования, анализ, системное тестирование и прочее, что будет способствовать предотвращению серьезных проблем.
Во-вторых, необходим обмен знаниями среди практиков в указанной области, а также постоянная профессиональная подготовка членов избирательных комиссий, других лиц, вовлеченных в проекты по ЭГ.
В-третьих, удаленное электронное голосование нуждается в более близкой интеграции с другими электронными услугами, чтобы была возможность адаптировать ее к целевой пользовательской аудитории.
В-четвертых, детальная законодательная регламентация вопросов электронного голосования и наличие сертификации электронного голосования смогут повысить уровень доверия избирателей. Стоит отметить, что комплексная сертификация должна проходить по единым централизованным стандартам, а в отношении ЭГ должны действовать общегосударственные законодательные акты; с целью повышения доверия среди населения к средствам электронного голосования немаловажным аспектом является проведение обучающих семинаров для избирателей перед проведением выборов.
В-пятых, оборудование для проведения электронных выборов необходимо постоянно тестировать.
В-шестых, персонал, обслуживающий электронные средства голосования, должен иметь соответствующую квалификацию, постоянно повышать ее и неуклонно соблюдать правила на всех этапах подготовки и обработки бюллетеней.
В-седьмых, при подготовке бюллетеней и разработке устройств для голосования необходимо учитывать, прежде всего, интересы граждан, которые не должны испытывать затруднений при выборе кандидата, ведь народ является единственным источником власти.
При эффективном и полноценном выполнении вышеуказанных рекомендаций электронные выборы будут честными, при этом непринципиально, какие технические устройства будут применены — КОИБ, КЭГ или средства ДЭГ.
Необходимо понимать, что электронное голосование не является панацеей, однако при разумном внедрении и правильном применении, оно может стать полезным инструментом для демократических выборов, одним из «способов обеспечения баланса между доступностью голосования и доверием граждан»[12] к средствам электронного голосования.
Полагаем, что будущее — за электронным голосованием. Успешный и богатый зарубежный опыт некоторых государств в области применения технологий на выборах показывает, что электронные выборы — это возможно. Вопрос только в том, когда будет введено масштабное электронное голосование на выборах в России, в какой форме оно будет осуществляться — с помощью КОИБ и КЭГ или будет введено Интернет-голосование. Ответы на указанные вопросы находятся в прямой зависимости от уровня развития техники, качества нормативно-правового регулирования, инфраструктуры государства, готовности избирателей реализовывать свое активное избирательное право таким способом и прочего.
Нормативно-правовые акты
Научная литература
Судебная практика
[1] Павлютенкова М. Ю., Чернышова Т. М. Информационного-коммуникационные технологии в избирательном процессе России // Pro nunc: современные политические процессы. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. 2006. Вып. 4. № 1. С. 208.
[2] Эстонцы – единственные в мире у кого получилось …
//http://rus.delfi.lv/techlife/detali/kak-dedy-zaveschali-pochemu-v-latvii-net-i-ne-budetgolosovaniya-cherez-internet.d?id=48899611&page=2
[3] Электронное голосование и прямая демократия //
https://www.swissinfo.ch/rus/главнаястраница/власть-народа_электронное-голосование-ипрямая-демократия/43928108
[4] ЦИК рассмотрит возможность внедрения онлайн-голосования на выборах в Госдуму 2021 года //https://roskomsvoboda.org/23344/ 2 Там же.
[5] Сочетание как соблюдения принципа тайны голосования, так и получения документа о результате волеизъявления избирателя, имеющего доказательственное значение, существует в избирательной практике Нидерландов. Как отмечают А.В. Павлушкин и А.Е. Постников, «в Нидерландах после голосования избирателю выдается так называемый технический голос с тем, чтобы он смог убедится, что при голосовании его голос учтен. После выборов все технические голоса избирателей становятся известны, и каждый избиратель может убедиться — за того ли кандидата был учтен его голос. Избиратель может уничтожить после голосования свой персональный код, соответственно, нельзя будет установить, как он проголосовал» [12, с. 12].
[6] Электоральные настроения в столице [Электронный ресурс]. URL:
http://oprf.ru/files/dokument2011/grazhkontrol.doc (дата обращения 12.02.2013)
[7] Баскакова Ю.М. «Мы эту власть не выбирали»: абсентеизм на выборах 2011-2012 гг. // Мониторинг общественного мнения. 2012. № 5 (сентябрь-октябрь), с.13-15
[8] Покатаева Е. Демократия в стиле хай-тек // Итоги. 2009. № 12. URL: http://www.itogi.ru/russia/2009/12/138355.html (дата обращения: 15.10. 2017)
[9] Там же.
[10] Ишина В.В. Проблемы и пути преодоления электорального абсентеизма (на примере парламентских выборов в период с 1993 по 2016 гг.) // Текст в культурном, историческом, языковом пространстве. Материалы Международной заочной научнопрактической конференции. М.: МФЮА, 2017. С. 112
[11] Овчинников С. А. Электронная демократия и угрозы нарушения конфиденциальности. М., 2017. С. 123.
[12] Абрамов Ю. И. Электронное голосование: современные информационно-коммуникативные технологии и избирательный процесс // Выборы: теория и практика. 2015. № 1. С. 25.
postmaster@kursovik1.ru
RUB
UAH
USD