СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ. 3

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.. 7

1.1. Правовые основы организации местного самоуправления в РФ.. 7

1.2.Организационные структуры муниципального управления в РФ.. 19

1.3. Механизм функционирования местной администрации. 26

1.4.Представительный орган местного самоуправления и его организационная структура. 30

2. АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ ТАЙМЫРСКОГО ДОЛГАНО-НЕНЕЦКОГО РАЙОНА СОВЕТА ДЕПУТАТОВ.. 53

2.1. Паспорт муниципального образования. 53

2.2. Общая характеристика представительного органа муниципального образования и его организационной структуры.. 56

2.3.Анализ и оценка функционирования представительного органа муниципального образования. 60

3.РАЗРАБОТКА НАПРАВЛЕНИЙ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ ТАЙМЫРСКОГО ДОЛГАНО-НЕНЕЦКОГО РАЙОНА СОВЕТА ДЕПУТАТОВ.. 68

3.1.Создание профильных комитетов в структуре Таймырского Долгано-Ненецкого района совета депутатов. 68

3.2.Совершенствование связи с населением муниципального образования. 75

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 80

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ.. 83

ВВЕДЕНИЕ

Основополагающим законодательным актом Российской Федерации, определившим основы ее государственности и системы права, определено, что на всей территории Российской Федерации признано и гарантировано законодательством и государственной властью местное самоуправление как третий – «местный» - уровень власти и управления.

Местное самоуправление как управление местными территориями и сообществом является одним из достижений общественно-политической мысли и характерно для развитых западных государств, а также принято и активно реализуется и развивается в Российской Федерации.

Тем не менее, местное самоуправление тесно включено и в государственный механизм, так как государство устанавливает его законодательные, финансовые и организационные основы, и в региональный уровень управления, так как органы власти субъектов федерации гораздо «ближе» к органам власти местного самоуправления, чем федеральный центр.

Существование в современном государстве местного самоуправления и его гармоничное развитие – непременное условие гражданского общества и правового государства, которые закреплены в Российской Федерации Конституцией.

Но важным представляется тот факт, что, хотя местное самоуправление и самостоятельно и во многом отделено от государственной власти, тем не менее его нельзя полностью исключить из нее. Во многом это объяснимо ограниченностью ресурсов и доходной части бюджетов муниципальных образований.

Трехуровневая система организации и осуществления государственной власти и государственного управления в Российской Федерации – федеральный уровень, уровень субъектов федерации и местный уровень – отражение демократических устоев, принципов правового государства и гражданского общества, огромный шаг на пути к построению «идеального» государства.

Для местного общества, под которым мы понимаем общество определенной, сравнительно небольшой, территории, одним из основных системообразующих и регулирующих факторов является деятельность органов местного самоуправления, которая может быть позитивной, развивающее-регулирующей, и негативной, сдерживающей.

Именно поэтому особую актуальность приобретает вопрос о соотношении местного самоуправления и современного общества, определения его роли в нем.

В современной России государственное и муниципальное управление осуществляются на основе достаточно обширной нормативно-правовой и теоретической баз. В процессе своего развития они прошли достаточно длительный путь, пока не достигли своего современного уровня развития – достаточно эффективного и результативного, научнообоснованного, с учетом специфических региональных и местных особенностей и нужд.

Однако несмотря на вышесказанное, в деятельности муниципальных образований, тем не менее, остается некая проблемность, в первую очередь, связанная с значительным отличием муниципального управления от государственного, но, в то же время, и с большой их общностью, во-вторых, с «подчиненным» характером его, а, в-третьих, с достижением муниципальным управлением своих целей и задач, выраженных, в частности, в конкретных социально-экономических показателях, а также полной реализации в их деятельности общих принципов местного самоуправления. В этом и заключается актуальность тематики работы.

Осуществление местного самоуправления на территориально обособленных местностях, ограниченных границами муниципальных образований, достаточно самобытно и отражает местные традиции и обычаи.

Тем не менее, муниципальные власти не действуют обособленно, они достаточно активно взаимодействуют между собой и сотрудничают.

Муниципальными образованиями осуществляется сотрудничество по разным направлениям. Такие направления состоят из обмена информацией, консультационной помощью, совместных аналитических разработок, организации экономического взаимодействия. Вместе с тем, следует отметить, что тема развития связи муниципальных образований в социальной и экономической сферена практике практически не затрагивается. Со стороны органов местного самоуправления отсутствует активность в развитии межмуниципальных экономических связей, ими не осознается объективная необходимость данного сотрудничества. При этом,оно выступает в качестве существенного фактора повышения уровня эффективности стратегического развития муниципального образования и функционирования местного самоуправления. На современном этапе муниципальные образования России характеризуются сотрудничеством исключительно в области политики.

Таким образом, природа и реализация местного самоуправления двойственна, дуалистична.

Цель работы – разработка направлений совершенствования организационных структур муниципального управления на примере Таймырского Долгано-ненецкого района Совета депутатов.

Объектом работы является организация и функционирование местного самоуправления в РФ, а предметом – перспективы его развития и совершенствование деятельности представительного органа местного самоуправления.

Согласно определенной цели нами были поставлены следующие задачи:

1. Проанализировать место, роль и взаимодействие местного самоуправления и государства, местного самоуправления и ТОС на основе дуалистической теории местного самоуправления.

2. Изучить опыт функционирования представительного органа в муниципальном образовании.

3. Разработать направления совершенствования организационных структур муниципального управления на примере Таймырского Долгано-ненецкого района Совета депутатов.

Степень изученности данной темы достаточно велика, ее разработкой занимаются такие авторы как Т.Я. Хабриева , С.А. Авакьян , О.Е. Кутафин , И.В. Захаров , В.И. Васильев и другие, работы которых были нами изучены в ходе написания данной работы.

Нормативно-правовой базой данного курсового исследования являются

Конституция РФ (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993г.) с поправками 30 декабря 2008г. ,ФЗ от 26 ноября 1996г. № 138-ФЗ в ред. от 09.11.2009) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» , ФЗ от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 28 июля 2012г.) и другие.

В процессе написания работы использовались такие методы: описательный, изучения документов, системный анализ, компаративный метод.

Структура работы включает введение, три главы и заключение, список использованных источников и литературы.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Правовые основы организации местного самоуправления в РФ

Приступая к рассмотрению данного вопроса, обратимся к самому принципу устройства государственного механизма РФ федерализму.

Федерализм – это, в первую очередь, территориальная организация власти, предполагающая ее подразделение на несколько уровней с четко определенной компетенцией и предметами ведения каждого уровня; во вторую очередь, это современный способ существования государства, в котором территории достаточно автономны и имеют возможность собственного управления. В контексте второй части данного нами определения, проведем главное отличие регионального уровня власти от местного самоуправления – оно заключается в неисключенности регионального уровня из системы государственного управления и общей проводимой государством политики, тогда как местное самоуправление – это именно самоуправление граждан определенной, «местной», территории.

Тесно взаимосвязаны с понятием «федерализм» такие категории, как «территориальная централизация власти» и «территориальная децентрализация власти».

Определим их через определение для субъектов федерации самостоятельных предметов ведения – в этом проявляется процесс децентрализации, ослабления контроля за рядом областей; с другой стороны, и даже конституционно, закреплены те вопросы, которые «подведомственны» только федеральному центру, например, судебная власть. В этом мы видим проявление процесса централизации. Но осветим также двойственный момент – те предметы, вопросы и полномочия, которые могут быть делегированы субъектам федерации, правда с передачей необходимы для их исполнения ресурсов, в частности, экономических.

Таким образом, мы можем определить федерализм как способ государственно-территориальной организации управления страной, для которого характерно существование двууровневой системы государственного управления, наличие у субъектов собственного круга решаемых вопросом, определенной децентрализации власти, которая существует одновременно с ее централизацией.

Что касается взаимоотношений и взаимодействий между центром и периферией, то к центру мы отнесем собственно федеральные органы государственной власти, а также в силу своего специфического статуса города федерального значения Москву и Санкт-Петербург (особенно Москву).

К периферии мы отнесем все остальные субъекты Российской Федерации, и чем удаленнее они находятся от столицы, тем болене они периферийны и самостоятельны. В данном вопросе также необходимо учитывать ассиметричность Российской Федерации, когда субъекты вроде бы равноправны, но уже само наличие таких названий, как республика и ее основной документ – конституция говорит о многом.

Взаимоотношения центра и периферии строятся, по нашему мнению, по нескольким направлениям:

1. Во-первых, превалирующий характер федерального законодательства. Это, по нашему мнению, обеспечивает правовую и государственную целостность страны.

2. В таком направлении, что некоторые субъекты являются «самофинансируемыми» или с минимальным финансовым обеспечением из центра, в то время как существует ряд дотационных субъектов. Естественно, дотационные более зависимы от центра, хотя формально и независимы. Это будет проявляться в меньшей их инициативности в решении вопросов собственного ведения и регионального законодательства.

3. Несомненным достоинством российского федерализма является направление по признанию и сохранению национального достояния и культуры национальных субъектов при обеспечении целостности страны.

4. Судебная «монополия» федерального центра.

5. Институт военной службы также исключен из сферы влияния субъектов.

Мы считаем, что в контексте проводимой государственной политики в современное время центр во многом «диктует» свою волю периферии, часто без учета региональных особенностей, а периферия в меньшей степени проявляет свою инициативу, равно как в системе исполнительных органов власти, так и в части регионального законотворчества. В то же время федерализм, по нашему глубокому убеждению, является единственной возможной формой существования и развития российского государства и российской государственности.

Перейдем к распределению полномочий.

Для начала рассмотрим саму сущность понятия «полномочия» и смежных с ним понятий.

Полномочия имеют два аспекта – юридический и прикладной. В юридическом контексте – это способность к совершению юридических действий субъектом права, которой он наделяется другим субъектом права. В прикладном контексте – это синтез права и обязанности по выполнению какой-либо деятельности. Хотя отметим, что и в первом, и во втором случае речь идет о процессе реализации права.

Говоря о массиве полномочий, необходимо принять во внимание статью 73 Конституции Российской Федерации, согласно которой благодаря региональной и муниципальной законотворческой инициативе, разумеется, если она не вступает в противоречие с федеральным законодательством, могут быть разработаны и установлены соответствующими нормативно-правовыми актами дополнительные, «сверх» полномочия.

Таким образом, мы можем охарактеризовать процесс и закрепление массива полномочий как произошедший строго в рамках и под давлением федерального законодательства, потому как именно давлением мы можем назвать такую ситуацию, когда при наличии конституционного посыла ни один из региональных и муниципальных субъектов не воспользовался данным правом (от общего числа полномочий количество принятых «сверх» составляет примерно 7%).

В качестве исходной, отправной точки развития массива полномочий мы можем назвать принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году.

Примечательно, что неоднократно поступали предложения от субъектов федерации, причем консолидированные, например 38, 26, 20 субъектов одномоментно по одному вопросу, передать переданные им полномочия обратно федеральному центру. Не последнее место среди причин данного является недостаточность или вообще отсутствие передачи центром в первую очередь экономических основ для их реализации. Поэтому данная проблема весьма и весьма актуальна для нашего государства.

С целью объективности рассмотрения данного вопроса упомянем и о том, что субъекты предлагают и принять на себя полномочия федерального центра. Если «отдать» хотят социальное обеспечение граждан, обеспечение жилой площадью, в сфере охраны водных и лесных ресурсов и так далее, то «принять» хотят, например, те же полномочия по регулированию водных, лесных и так далее ресурсов, полномочия в сфере жилищно-коммунального хозяйства и так далее.

Следовательно, в вопросе полномочий играет роль не только ресурсы, но и престижность, влияние, властность, а также и возможность получения выгоды, в том числе незаконной, что, к сожалению, нередкость для России.

Помимо этого, в рамках существующего бюджетного устройства нашего государства мы должны отметить скудность средств большинства региональных бюджетов и неспособность в силу данного обстоятельства исполнять ряд как своих, так и делегированных полномочий без должной поддержки федерального центра.

Также хотелось бы выделить такое делегированное полномочие региональному и муниципальному уровню, как социальное обеспечение на конкретной территории. Мы считаем, что данное полномочие непременно должно принадлежать федеральному центру. Приведем аргументы в защиту нашей точки зрения: недостаточность региональных и муниципальных ресурсов для должного выполнения данной задачи; данная проблема – социальная и должна решаться с позиций правового государства и его основы – гражданского общества. Мы хотим отметить, что данная проблема – общегосударственная и должно быть не только базовое федеральное законодательство по данному вопросу, но и унификация предоставляемой гражданам поддержки, иначе нарушается международный и российский конституционный принцип равенства.

Для упорядочения и гармонизации отношений «центр» - «периферия» возможно, во-первых создание и регулярное проведение конференций представителей всех субъектов, всех муниципальных образований Российской Федерации с участием представителей Министерства регионального развития, Счетной палаты, ключевых федеральных министров с целью обсуждения вопросов, связанных с исполнением уже делегированных полномочий, а также тех, которые хотят «вернуть» либо «принять». Вторым этапом данного процесса должно стать формирование заключения и передача его на совместное рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации с целью корректировки государственной политики и предоставления ресурсов для их исполнения. Третьим этапом должна стать работа Государственной Думы и Совета Федерации, результатом которого должно стать перераспределение полномочий, оформленное в виде издания соответствующего федерального закона, а, затем, через год – все тог же самое в том же порядке. Также было бы неплохо проводить всеобщий опрос населения касательно основных вопросов, исполнение которых возложено на региональные и муниципальные власти с целью определения их эффективности и результативности. Данный опрос с последующей законодательной корректировкой разумно, по нашему мнению, проводить один раз в три года.

Отметим также следующее.

Для российской действительности исторически была характерна такая особенность, как тот факт, что в столице – жизнь есть, а больше – нигде, и чем дальше от столицы – тем больше нет. Вспомним в качестве литературного примера трех сестер А.П. Чехова.

Охарактеризуем теперь, не беря во внимание ужасающее состояние сельских поселений, характер расселения в современной России. При этом начнем «от центра».

Большинство молодежи, предпринимателей, даже уже состоявшихся у себя – на так называемой периферии, стремятся если не в Москву, то хотя бы в Санкт-Петербург. При этом, когда речь идет о Москве, то бытует мнение, что за Кольцевой жизни нет.

Когда мы говорим о региональном расселении, то большое количество людей аккумулируется вокруг столиц субъектов федерации, создавая постепенно городские агломерации.

Мы считаем, что существует целый ряд причин данного процесса, в частности, сосредоточение в столицах большого количества учебных заведений разных уровней образования; сосредоточение в них крупных и различных по специализации медицинских центров; основное развитие предпринимательства, а, следовательно, рост рабочих мест, приходится на региональные столицы; именно в них существуют и функционируют крупные предприятия и заводы; остановка функционирования большого числа градообразующих заводов и производств, например, в шахтерских районах. Данный список можно продолжать и далее. Общее для него – жизнь в столице субъекта федерации и проще, и красивее, и насыщеннее.

Вместе с тем, это приводит к такой проблеме, как застой и опустение небольших городских поселений, увеличение как регистрируемых, так и нерегистрируемых жителей в крупных городах, не рассчитанных на такое количество, что приводит к очередям в поликлиниках, переполненности детских дошкольных учреждений и школ, пробки, которые парализуют не только Москву, но и региональные столицы.

Также необходимо определить такой аспект данной проблемы, как существование на территории столицы одного или нескольких муниципальных образований, в связи с чем на них ложится нелегкое бремя.

Поэтому сегодня мы можем и должны говорить о проблеме кризиса расселения и агломерации, происходящем на всей территории российской Федерации.

Мы можем предложить следующее решение данной проблемы, или, по крайней мере, снижения ее остроты: во-первых, государство с помощью федеральных органов власти, а также региональные власти должны создать равные условия во всех своих городских поселениях – достаточное количество детских садов и школ, интенсивное создание рабочих мест за счет средств федерального бюджета, финансовая поддержка жилищно-коммунальной сферы, открытие филиалов высших и средних учебных заведений, расширение и распространение дистанционного обучения, возможность получения необходимых медицинских консультаций посредством Интернет-конференций. Привлечение, в первую очередь, молодежи, в средние и небольшие городские поселения посредством пропаганды (в позитивном смысле), предоставления льгот и особых условий. А также, несомненным условием решения данной проблемы должно стать развитие малого предпринимательства при его повсеместной поддержке на всех уровня, так как именно оно является основой экономики и путем повышения уровня жизни населения.

Кроме этого, возможно проведение выявления мнения населения, какие именно условия привлекают его в региональных столицах и Москве – российской столице, с последующей долгосрочной политикой государства на региональном и федеральном уровне, с поддержкой муниципалитетами, для решения неравномерности расселения и возникающих в связи с этим острых проблем.

Следует рассмотреть понятие местного самоуправления на современном этапе с точки зрения юридической, социальной и политической мысли.

Говоря о смысле, заложенном в понятие «самоуправления», следует отметить, что оно выступает в качестве самостоятельности, организованного обособленного способа решения соответствующих вопросов.

В связи с чем, в процессе анализа местного самоуправления, в первую очередь анализируется самостоятельное устройство территориальными сообществами собственных дел, которые действуют в установленных нормативных и пространственных рамках.

Таким образом, местное самоуправление является совершенно особым видом самоуправления, выступающим в качестве подсистем ыединой системы социального управления, т. е. системы, на уровне которой организована общественная жизнь в каждом конкретном государстве. ^[1]

То есть, местное самоуправление – это политико-правовой институт организации местных сообществ, решения местных вопросов, который обладает набором соответствующих признаков.

Конституцией РФ^[2] установлено местное самоуправление, а также его основы.

В ФЗ от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[3] содержится законодательное определение, в соответствии с которым местное самоуправление является «формой осуществления власти народом, посредством которой обеспечивается в рамках, предусмотренных Конституцией РФ, законами субъектов РФ, федеральными законами, самостоятельное, под собственную ответственность решение непосредственно населением и (либо) через местное самоуправление вопросов, касающихся местного значения, на основе учета интересов граждан, исторических, местных традиций».^[4]

Дуалистическая теория местного самоуправления проистекает из государственной теории местного самоуправления; авторы Т. Маунц, О. Зеевальд и др.

Согласно данной теории невозможно полное разделение собственно общегосударственных и местных дел при наличии местных и общегосударственных интересов в деятельности самоуправления на местном уровне.

Функции органов МСУ заключаются в реализации функций частно-правового и публично-правового характера, при этом, их деятельность сочетает в себе общественные и публично-властные (государственные) начала.

Если говорить о государственном характере предусматривается делегирование органам МСУ государственных полномочий.

В настоящее время основные характеризующие признаки, которые могут охарактеризовать современное состояние, а также особенности нормативно-правового закрепления осуществления местного самоуправления в РФ имеют следующий вид (рис. 1).

Рисунок 1 – Основные признаки и характеристики местного самоуправления в РФ

Приведем их также ниже:

1) Построения 2-хуровневого местного самоуправления, что заключается в создании сельских и городских поселений на уровне муниципального района.

2) Установления качественно новых принципов в рамках определения границы муниципального образования.

3) Закрепления специфического перечня вопросов за каждым из типов муниципальных образований.

4) Расширения форм, видов осуществления местного самоуправления гражданами посредством голосования по отзыву депутата, публичных слушаний, конференций, затрагивающих вопросы местного значения, опроса граждан и т. п.

5) Введения на местном уровне принципа, заключающегося в разделении властей.

6) Определения численности депутатов, входящих в состав представительных органов на федеральном уровне.

7) Введения контрактной системы в отношении глав местных администраций.

8) Закрепления муниципального имущества за каждым из типов муниципальных образований.

9) Введения такой процедуры, как «банкротство муниципального образования».

10) Усиления ответственности перед государством должностных лиц и органов на уровне местного самоуправления, к примеру, существует возможность временного исполнения полномочий таких органов органами госвласти субъектов РФ.

В ФЗ N 131-ФЗ закреплены основы статуса местного территориального самоуправления, посредством чего происходит усиление федеральных правовых гарантий такого участия граждан в местном самоуправлении, и установлено определение порядка осуществления и организации ТОС, условий и порядка выделения необходимого финансового капитала из местных бюджетов в уставе муниципального образования и (либо) нормативно-правовых актах представительных органов муниципального образования. На данном этапе предусматривается исключение законодательных актов субъектов Федерации из источников регулирования ТОС на уровне права. В процессе определения условий и порядка выделения данными органам средств из местных бюджетов, уставами ряда муниципальных образований было установлено правило, предусматривающее выделение этих средств лишь при заключении администрацией поселения и органом ТОС договора. Вместе с тем, существующие между органами ТОС и местным самоуправлением отношения не исчерпываются наличием таких договоров. Как свидетельствует практика, общественное территориальное самоуправление является жизнеспособным в случае патронажа (исключающего администрирования) со стороны местного самоуправления, при поддержке муниципальными властями позитивных инициатив ТОС, предоставлении ему постоянного содействия.^[5]

Согласно ФЗ N 131-ФЗ предусматривается установление границ территории, где производится общественное самоуправление, представительными органами поселения на основе предложения граждан, проживающих на этой территории. Предусматривается избрание органов ТОС на конференциях либо собраниях граждан, которые проживают на той или иной территории. Следует считать ТОС учрежденным с того момента, когда зарегистрирован устав общественного территориального самоуправления уполномоченными органами местного самоуправления данного поселения. Устав муниципального образования и (либо) нормативно-правовые акты представительного органа такого образования определяет порядок регистрации. Общественное территориальное самоуправление согласно его уставу выступает в качестве юридического лица, подлежит госрегистрации в организационно-правовой форме некоммерческого учреждения.^[6]

Функции органов ТОС включают: представление интересов граждан, проживающих на определенной территории; обеспечение исполнения решений, которые приняты на конференциях и собраниях населения; осуществление хозяйственной деятельности в рамках содержания жилищного фонда, благоустройства территории, прочей хозяйственной деятельности, заключающейся в удовлетворении социально-бытовых общественных потребностей за счет таких граждан и на основе договора, составленного органом общественного территориального самоуправления и органом местного самоуправления, при этом, применяются средства местного бюджета; внесение проектов правовых муниципальных актов, обязательное рассмотрение которых должностными лицами местного самоуправления и данными органами является необходимым.^[7]

Таким образом, в данной части работы рассмотрены основы местного самоуправления в Российской Федерации, а также дуалистическая теория местного самоуправления.

1.2.Организационные структуры муниципального управления в РФ

Рассмотрим, что именно понимается под местным самоуправлением на современном этапе развития юридической, политической и социальной мысли.

Если говорить о том, какой смысл вкладывается в слово «самоуправление», то это самостоятельность, организованный обособленный способ решения определенных вопросов.

Поэтому когда мы говорим о местном самоуправлении, то прежде всего имеем в виду самостоятельное устройство своих дел территориальными сообществами, действующими в установленных пространственных и нормативных границах.

То есть местное самоуправление представляет собой совершенно особый вид самоуправления, который представляет собой подсистему общей системы социального управления, которую понимают как систему организации общественной жизни в каждой конкретной стране.

Таким образом, местное самоуправление является политико-правовым институтом организации местного сообщества и решения вопросов местного значения, обладающим набором определенных признаков.^[8]

Конституция Российской Федерации^[9] устанавливает местное самоуправление и его основы.

Законодательное определение содержит Федеральный закон от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[10], согласно которому местное самоуправление - это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».^[11]

В настоящее время к основным характеризующим признакам современного состояния и нормативного закрепления в вышеназванном Федеральном законе местного самоуправления в России можно отнести следующие, представленные на схеме ниже.

Рисунок 2 - Основные характеристики местного самоуправления в РФ^[12]

На наш взгляд, данные характеристики являются инновационными, но в то же время не противоречат, а, наоборот, соответствуют основам конституционного строя Российской Федерации.

Определим также, что существуют два способа осуществления населением своих прав в области местного самоуправления^[13]:

1) Путем прямого волеизъявления.

2) Через органы и должностные лица местного самоуправления.^[14]

В настоящее время для местного самоуправления в России характерно развитие и расширение правовой базы его осуществления в инновационном направлении, то есть с учетом динамики развития общества и государства, с применением и использованием современных научных разработок, практических способов и средств, вырабатываемых на данной базе.^[15]

Местное самоуправление в своем «идеальном» варианте призвано так организовать жизнь общества конкретной территории, чтобы оно смогло самодостаточно целенаправленно развиваться и саморегулироваться.

Таким образом, можно заключить, что на современном этапе развития Российской Федерации, местное самоуправление выступает:

- как одна из основ конституционного строя;

- как форма народовластия

- как элемент правового статуса гражданина (в рамках того, что важнейшим институционально-юридическим выражением демократической сущности местного самоуправления является право гражданина на осуществление местного самоуправления);

- как способ оптимизации социального управления;

- как институт организации и предоставления услуг населению.

Отметим также в заключение, что данный перечень нельзя считать исчерпывающим, с дальнейшим развитием местного самоуправления в России он, несомненно, будет изменяться, совершенствоваться и расширяться.

Как выше нами было замечено, местное самоуправление самостоятельно, но самостоятельно оно в четко определенных законодателем границах, и, естественно, неотделимо от государственной власти.

В Федеральном законе от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"^[16] определено, органы государственной власти вправе:

- осуществлять правовое регулирование местного самоуправления;

- осуществлять государственную поддержку местного самоуправления;

- передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия;

- контролировать исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- в некоторых случаях временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления на территории муниципального образования.^[17]

Данный перечень не является исчерпывающим.

Конституцией РФ^[18] и федеральными законами устанавливаются пределы полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления.

Примечательно и в то же время закономерно, что эффективность деятельности местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления.

Следовательно, взаимоотношения государства и гражданского общества, проявлением которого как раз и является местное самоуправление, являются серьезным фактором развития народовластия как на федеральном и региональном уровнях, так и на местном.

Развитие муниципального образования зависит от множества факторов.

Основным направлением развития является сохранения и увеличение накопленного потенциала, поддержание устойчивого уровня экономических показателей.

интегральный рейтинг социально-экономического положения субъектов России

В ином варианте такого подхода применяется комплексная оценка с использованием средней взвешенной величины. Здесь рассматриваются другие параметры:

ВРП;

объем инвестиций в основной капитал;

стоимость основных фондов;

объем экспорта и импорта;

финансовая обеспеченность региона;

процент занятости;

процентное соотношение доходов и прожиточного минимума на душу населения;

общий объем розничного товарооборота и платных услуг на душу населения.

Таким образом, сложность объекта исследования и его многомерность затрудняют поиск такого решения, которое могло бы однозначно определить степень социально-экономического развития региона.

В современных условиях для стратегического развития регионов применяются все методы и достижения стратегического менеджмента и маркетинга. Каждый регион при определении его направлений социально-экономического развития должен рассматриваться и оцениваться как сложная социально-экономическая система, которая имеет определенные сильные стороны, развитие которых может идти с минимальным участием региональных органов власти, и определенные слабые стороны, которые должны быть в приоритете у органов власти субъекта федерации.

На современном этапе межрегиональное сотрудничество в РФ характеризуется достаточно высоким уровнем развития. Предусмотрено включение всех субъектов РФ в осуществляемую межрегиональными ассоциациями и объединениями деятельность, установление между ними экономических, культурных и других связей, что основано на заключении многосторонних и двусторонних соглашений.

На сегодняшний день на базе 81 субъекта Российской Федерации функционируют советы муниципальных образований, объединяющие более 21 тыс. муниципальных образований (87,4 % общей численности муниципальных образований РФ).

Рисунок 3 – Участие муниципальных образований РФ в межмуниципальном сотрудничестве

С 2006 г. на федеральном уровне функционирует общероссийское Единое объединение муниципальных образований (т. е. Конгресс).

Наряду с этим, в России насчитывается множество добровольных объединений на уровне муниципальных образований, в основе создания которых заложен территориальный принцип (Ассоциация дальневосточных и сибирских городов, Союз городов Северо-Запада и Центра РФ), и единство типов муниципальных образований (Ассоциация сельских поселений и т.п.).

1.3. Механизм функционирования местной администрации

На современном этапе развития Российской Федерации происходит трансформация ее общественно-властных отношений. Коренным изменениям подвергаются многие стороны общественной жизни, совершенствуется система управления, в том числе государственного и муниципального.

Проведение реформы местного самоуправления, прежде всего, связано с принятием Закона Российской Федерации от 06.07.1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»^[19], Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[20], Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[21], каждый из которых является определённым этапом в развитии местного самоуправления в Российской Федерации. При этом ни один из них не смог в полной мере обеспечить создание такой системы местного самоуправления, которая максимально бы обеспечивала реализацию конституционного права граждан на местное самоуправление.

Местное самоуправление представляет собой не только особый уровень публичной власти, но и наиболее демократический институт в государстве. В соответствие с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. К формам прямого волеизъявления и иным формам участия населения в осуществлении местного самоуправления федеральный законодатель относит местный референдум.

В науке муниципального права сформулировано несколько определений понятия «орган местного самоуправления»^[22].

Профессор М.В. Баглай отмечает, что органы местного самоуправления согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, однако три основных признака органа власти - порядок создания, властные полномочия и порядок деятельности - им присущи. Он пишет, что местное самоуправление реализуется через выборные и невыборные органы, ибо уставом муниципального образования могут предусматриваться различные органы местного самоуправления - советы, комитеты микрорайонов жилищных комплексов, поселков, улиц, квартир, домов и др.^[23].

Однако приведенная позиция оспаривается другими учеными. Они исходят из того, что органы местного самоуправления - это, по сути, органы публичной власти, обладающие властными полномочиями. В лице органов местного самоуправления государство видит специфический уровень власти, на котором местные проблемы могут решаться способами, характерными для осуществления государственно-властных полномочий, а советы, комитеты микрорайонов, домов и т.д. органами публичной власти не являются^[24].

Рисунок 4 - Триединая система ведения органов местного самоуправления

Предметы ведения представительного органа муниципального образования - это вопросы в той сфере жизни местного сообщества, в которой он осуществляет деятельность по реализации своих полномочий в целях решения вопросов местного значения.

Что касается отдельных государственных полномочий, то они являются вопросами не местного, а государственного значения и поэтому не должны включаться в предметы ведения местного самоуправления^[25]. Отдельные государственные полномочия органы муниципального образования реализуют, действуя от имени государства, а не от имени муниципального сообщества, к тому же деятельность по их реализации финансируется за счет средств государственного бюджета. Таким образом, правильным будет реализацию отдельных государственных полномочий относить к предметам ведения органов муниципального образования.

Более подробная регламентация предметов ведения местного самоуправления и органов муниципальных образований осуществляется в уставах соответствующих муниципальных образований. Анализ ряда уставов позволяет также говорить о неопределенностях в правовом регулировании статуса органов муниципального образования вообще и представительных в частности. Так, например, в Уставе Иркутской области есть ст. 45 «Предметы ведения местного самоуправления». В ней установлено, что предметом ведения местного самоуправления являются все вопросы местного значения, обеспечивающие жизнедеятельность местного сообщества и оказание услуг его членам.

К ведению местного самоуправления относятся: социально-экономическое развитие территории, распоряжение и рациональное использование земель местного сообщества; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории; транспортные перевозки местного значения; торговое и бытовое обслуживание населения; муниципальное здравоохранение; муниципальное дошкольное, школьное и профессиональное образование в соответствии с государственными стандартами; развитие физкультуры и спорта; охрана общественного порядка; охрана окружающей среды; сохранение и развитие исторических, национальных и культурных традиций местного сообщества; формирование, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местный бюджет; местные налоги и сборы; генеральные планы застройки территории местного сообщества; сроки и формы приватизации объектов муниципальной собственности; определение структуры органов местного самоуправления.^[26]

Особенности полномочий представительных и других органов муниципального образования во многом обусловлены территориальной организацией местного самоуправления.

1.4.Представительный орган местного самоуправления и его организационная структура

Предметы ведения представительного органа муниципального образования - это вопросы в той сфере жизни местного сообщества, в которой он осуществляет деятельность по реализации своих полномочий в целях решения вопросов местного значения.

Что касается отдельных государственных полномочий, то они являются вопросами не местного, а государственного значения и поэтому не должны включаться в предметы ведения местного самоуправления^[27]. Отдельные государственные полномочия органы муниципального образования реализуют, действуя от имени государства, а не от имени муниципального сообщества, к тому же деятельность по их реализации финансируется за счет средств государственного бюджета. Таким образом, правильным будет реализацию отдельных государственных полномочий относить к предметам ведения органов муниципального образования.

Более подробная регламентация предметов ведения местного самоуправления и органов муниципальных образований осуществляется в уставах соответствующих муниципальных образований. Анализ ряда уставов позволяет также говорить о неопределенностях в правовом регулировании статуса органов муниципального образования вообще и представительных в частности. Так, например, в Уставе Иркутской области есть ст. 45 «Предметы ведения местного самоуправления». В ней установлено, что предметом ведения местного самоуправления являются все вопросы местного значения, обеспечивающие жизнедеятельность местного сообщества и оказание услуг его членам.

К ведению местного самоуправления относятся: социально-экономическое развитие территории, распоряжение и рациональное использование земель местного сообщества; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории; транспортные перевозки местного значения; торговое и бытовое обслуживание населения; муниципальное здравоохранение; муниципальное дошкольное, школьное и профессиональное образование в соответствии с государственными стандартами; развитие физкультуры и спорта; охрана общественного порядка; охрана окружающей среды; сохранение и развитие исторических, национальных и культурных традиций местного сообщества; формирование, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местный бюджет; местные налоги и сборы; генеральные планы застройки территории местного сообщества; сроки и формы приватизации объектов муниципальной собственности; определение структуры органов местного самоуправления.

Большое значение в этом случае имеет вопрос о соотношении полномочий представительного и исполнительных органов муниципального образования. Принцип разделения государственной власти (ст. 10 Конституции РФ) зачастую не только фактически, но и юридически переносится на местное самоуправление. Так, Е.С. Шугрина указывает, что «принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления и затруднили бы оперативное принятие решений»^[28].

На основании анализа соответствующих положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно выделить следующие функции представительных органов, в рамках которых реализуются их полномочия:

- правотворческая функция, которая заключается в деятельности по изданию правовых актов представительного органа как нормативного, так и ненормативного характера, а также реализации права законодательной инициативы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта;

- контрольная функция, в рамках которой реализуются полномочия по контролю за деятельностью других органов и должностных лиц местного самоуправления. Сущностью данной функции является контроль за соблюдением интересов местного населения муниципальными органами власти при выполнении возложенных на них полномочий и выполнением решений представительного органа со стороны исполнительного органа местного самоуправления. Кроме этого, следует иметь в виду, что сам представительный орган подконтролен населению, его избравшему, и государству. Организационные формы контроля представительных органов муниципального образования за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения могут определяться в уставах муниципальных образований или других нормативных правовых актах;

- организационная функция, в рамках которой реализуются полномочия, связанные с участием представительного органа в формировании других органов муниципального образования, а также прекращении их полномочий, назначении выборов и референдума, реализации инициативы изменения границ муниципального образования.

Особенности полномочий представительных и других органов муниципального образования во многом обусловлены территориальной организацией местного самоуправления. Так, ст. 14 - 16 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. впервые определяют вопросы местного значения в зависимости от вида муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ).

Таким образом, можно говорить о различном характере полномочий представительного органа в зависимости от вида муниципального образования, т.е. представительного органа поселения, представительного органа городского округа и представительного органа муниципального района.

Соответственно, исходя из смысла ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., представительные органы должны обладать полномочиями по предметам ведения соответствующего вида муниципального образования:

- представительные органы поселений в сфере решения вопросов местного значения своих поселений и вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения;

- представительные органы муниципального района соответственно в сфере решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения и реализации отдельных государственных полномочий;

- представительные органы городского округа в сфере решения вопросов местного значения поселения, вопросов местного значения межпоселенческого характера муниципального района, вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения и реализации отдельных государственных полномочий.

Если соотносить предметы ведения муниципальных образований с функциями и полномочиями представительного органа муниципальных образований, то правотворческая, контрольная и организационная функции вполне вписываются в сферы реализации полномочий по решению вопросов местного значения поселений и вопросов местного значения межпоселенческого характера^[29].

В целом можно сделать общий вывод, что вопросы компетенции представительных органов муниципальных образований со стороны субъектов Российской Федерации законодательно еще не совсем проработаны. В законах субъектов Федерации часто указывается, что перечень предметов ведения местного самоуправления составляет его компетенцию. Значительная часть действующих законов содержит очень расплывчатые определения полномочий указанных органов.

Кроме того, многие положения попросту дублируются. И как справедливо отмечает Т.М. Бялкина, в будущем без теоретической проработанности рассмотренных вопросов и их надлежащего нормативного закрепления в процессе определения компетенции представительных органов местного самоуправления наше законодательство рискует находиться в состоянии подобной неопределенности правовой основы, что вызовет существенные проблемы в практической деятельности органов местного самоуправления^[30].

Анализ современного состояния федерального законодательства, регулирующего различные аспекты правового статуса представительного органа муниципального образования, позволяет сделать вывод о комплексном характере его правового регулирования. На наш взгляд, такая «разбросанность» по различным нормативным актам норм федерального уровня приводит к правовой неопределенности и создает проблемы в понимании правового положения данных органов и как следствие - проблемы в регулировании вопросов их статуса на уровне субъектов и муниципальных образований.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) внес существенные изменения в правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации, по-новому конкретизировав его конституционные основы применительно к современным социально-экономическим условиям, в том числе с учетом практики реализации самих по себе муниципальных институтов российской государственности.

Одной из значимых новаций, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, явилось введение в качестве общего правила двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления, предполагающей образование и функционирование органов муниципальной власти по поселенческому и одновременно территориальному принципу и, соответственно, формирование в качестве муниципальных образований сельских и городских поселений, с одной стороны, и муниципальных районов, с другой. Особенности юридической природы данных публично-территориальных образований, содержание подлежащих их решению вопросов местного значения, состав полномочий их органов предопределили и особый характер их взаимоотношений между собой, в том числе при формировании представительных органов муниципальных образований районного звена^[31].

Согласно ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального района может формироваться двумя способами: путем прямых выборов либо путем вхождения в его состав по должности глав поселений, расположенных на территории данного муниципального района, и одновременно представителей из числа депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых этими органами ( см. Приложение рис. 1).

Первый из названных способов является непосредственным выражением требования ч. 2 ст. 130 Конституции РФ о наличии выборных органов в структуре органов муниципального образования. В прежнем правовом регулировании он предусматривался в качестве единственно возможного. Второй же, по существу, предполагает опосредованное представительство территориальных коллективов поселений на районном уровне. Данный подход, не являющийся оригинальным изобретением в отечественной истории развития муниципального права^[32], встретил существенные возражения в юридической литературе.

По мнению ряда авторов, формирование представительных органов муниципальных районов путем делегирования, в частности, вступает в противоречие с вытекающим из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления принципом обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления представительных коллегиальных органов муниципальной власти, избираемых непосредственно населением, нарушает право населения муниципального района самостоятельно через избираемые им органы местного самоуправления решать вопросы местного значения районного уровня, чрезмерно и необоснованно ограничивает право граждан на участие в осуществлении муниципальной власти^[33].

Вместе с тем из содержания приводимых в обоснование данной точки зрения аргументов можно вывести также и тезис более общего характера, а именно: поскольку местное самоуправление по сути своей выступает публичным управлением особого рода, основываясь на сочетании начал вертикального управления и самоорганизации (самодеятельности), и предполагает обеспечение иного качества и большего в сравнении с государственным управлением уровня интенсивности обратных связей с населением, повышенной включенности граждан в управление муниципальными делами, введение механизмов опосредованного представительства в муниципальных районах сужает демократические начала муниципальной власти, искажает и деформирует самое природу местного самоуправления^[34].

Критики формирования представительного органа муниципального района путем делегирования в обоснование своей позиции о недопустимости такого порядка ссылаются на Европейскую хартию местного самоуправления^[35], которая, предусматривая в п. 2 ст. 3 положение об осуществлении местного самоуправления советами или собраниями, состоящими из членов, избранных на основе свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, по их мнению, исключает какой бы то ни было иной механизм формирования соответствующих органов^[36]. Вряд ли, однако, с этим можно согласиться.

Во-первых, закрепляя названное положение, Европейская хартия в той же статье допускает возможность любой другой формы прямого участия граждан, если это допускается законом. В то же время она не содержит положений, устанавливающих запрет формирования представительного органа муниципального района путем делегирования в его состав представителей поселений, избранных населением поселений на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, для представления интересов этого же населения на районном уровне. Такую позицию занимает, в частности, Верховный Суд РФ, сформулировавший ее в рамках рассмотрения заявления о признании Закона Ставропольского края «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края» противоречащим федеральному законодательству^[37].

Во-вторых, если все же допустить, что Европейской хартии местного самоуправления имманентен запрет на делегированный способ формирования представительных органов районного уровня, то и в этом случае принятое федеральным законодателем решение не может быть поставлено под сомнение с позиции его конституционности.

Вопрос, связанный с порядком формирования представительного органа муниципального района, отражает сложность самого по себе данного явления, охватывая не только субъективное право граждан на осуществление местного самоуправления через своих представителей в муниципальных органах публичной власти, но и принципы организации системы органов местного самоуправления как особой формы публичной власти.

В этой связи следует учитывать, что степень дискреции федерального законодателя по выбору той или иной модели порядка наделения полномочиями депутатов представительного органа муниципального района определяется, с одной стороны, нормативным содержанием конституционного права на местное самоуправление, в том числе в его интерпретации, содержащейся в Европейской хартии местного самоуправления.

С другой же стороны, она определяется содержанием конституционных целей, стоящих перед публичной властью, ее конституционными функциями, а также вытекающими из Конституции РФ принципами ее организации. В последнем случае нормы Европейской хартии местного самоуправления находятся в подчиненном положении по отношению к нормам Конституции РФ, поскольку определение содержания организационно-правового механизма достижения народом стоящих перед ним целей является его исключительным и суверенным правом, которое опосредуется конституционными принципами и нормами как положениями высшей юридической силы на территории Российской Федерации.

Вместе с тем по смыслу Конституции РФ соответствующее суверенное право народа России может быть реализовано как непосредственно, так и в опосредованной форме, а именно через федеральный орган народного представительства - Федеральное Собрание, дискреционные полномочия которого по данному вопросу обусловлены его конституционными характеристиками как органа, призванного воплощать и выражать народный суверенитет. Конституционное признание за многонациональным народом Российской Федерации названных суверенных прав, а за федеральным законодателем обусловленных данными правами дискреционных полномочий было подтверждено Конституционным Судом РФ в Постановлении от 21 декабря 2005 года № 13-П^[38].

В этом решении Суд прямо указал, что конституционные цели Российской Федерации как суверенного государства, основанного на принципах демократии, верховенства права, федерализма, такие как утверждение прав и свобод человека, незыблемость демократической основы России, возрождение ее суверенной государственности и сохранение исторически сложившегося государственного единства (преамбула Конституции РФ), предопределяют необходимость соответствующего организационно-правового механизма их достижения; исходя из этих целей и с учетом вытекающего из Конституции РФ требования о балансе конституционно защищаемых ценностей и общенациональных интересов Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм (абзацы второй и третий мотивировочной части).

Вполне очевидно, что необходимой составляющей частью данного государственно-правового механизма как механизма управления делами государства и реализации всей совокупности его конституционных �