ВВЕДЕНИЕ
Одной из значительных проблем на сегодняшний день является
демографическая безопасность всех стран международной арены. В рамках
национальных проектов и программ каждое государство принимает
категорические и решительные меры к материальному обеспечению семьи и
детей с первых лет жизни. Однако не менее важным представляется защита
ребенка в течение всего периода несовершеннолетия. В Российской Федерации
в этих целях создана обширная нормативно-правовая база и система органов,
осуществляющих контроль и надзор за исполнением правовых норм, связанных
с охраной прав и законных интересов детей и молодежи.
Ежедневно главой государства, Президентом Российской Федерации, в
средствах массовой информации обращается внимание на необходимость
улучшения качества жизни несовершеннолетних граждан, формирования у них
основ здорового образа жизни, развития творческого и научного потенциала
среди детей и молодежи. Значительная роль в обеспечении законности в ходе
достижения достойного уровня жизни несовершеннолетних отводится
прокуратуре Российской Федерации.
Основные направления деятельности органов прокуратуры в сфере
защиты прав и законных интересов несовершеннолетних определяются
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 No 188
«Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о
несовершеннолетних и молодежи». Однако материалы прокурорских проверок
указывают на массовый характер нарушения норм в сфере соблюдения
законодательства о несовершеннолетних, в связи с чем злободневным является
вопрос о повышении эффективности работы контролирующих и надзорных
органов, в том числе органов прокуратуры.
Таким образом, все вышеперечисленные факторы обуславливают
актуальность данной работы.
Степень разработанности темы исследования. Направления
деятельности прокуратуры Российской Федерации по защите прав
2
несовершеннолетних, основные проблематические аспекты в указанной сфере
исследовались в научно-теоретических работах Р.А. Богдашкина, В.А.
Браташовой, М.Л. Харламовой, А.О. Мишиной, Т.Г. Воеводиной, Т.А.
Фирсовой, Е.Н. Негановой, и др. Эти авторы освещают вопросы нормативно-
правовой регламентации прокурорского надзора за соблюдением прав
несовершеннолетних в гражданском судопроизводстве, включая стадию
исполнительного производства, регламентации использования средств
материнского (семейного) капитала, деятельности органов прокуратуры по
профилактике правонарушений несовершеннолетних, вопросы проблематики
административной ответственности за нарушения имущественных и жилищных
прав несовершеннолетних и т.д.
Целью настоящего исследования является анализ основных направлений
организации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних
и специфики их осуществления на примере прокуратуры Северо-Восточного
административного округа г. Москвы, разработка предложений по
использованию результатов работы в прокуратуре Северо-Восточного
административного округа г. Москвы и основных направлений по
совершенствованию деятельности органов прокуратуры в указанной сфере.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
1. Изучить понятие, цели и задачи прокурорского надзора за
соблюдением прав несовершеннолетних;
2. Исследовать правовые основы деятельности органов прокуратуры по
надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних;
3. Рассмотреть защиту органами прокуратуры общесоциальных прав
несовершеннолетних граждан Российской Федерации;
4. Проанализировать сущность прокурорского надзора за
соблюдением требований законодательства по защите прав детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей;
3
5. Выявить проблемы и разработать пути совершенствования и
повышения эффективности правового регулирования надзорной деятельности
за соблюдением прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей, и других направлений прокурорского надзора.
Объектом исследования являются общественные отношения,
возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора в сфере защиты
прав и законных интересов несовершеннолетних.
Предметом исследования выступает деятельность органов прокуратуры,
нормативные правовые акты, научно-теоретическая литература, а также
правоприменительная практика в сфере исполнения законодательства о защите
прав несовершеннолетних.
Круг рассматриваемых проблем работы охватывает пробелы
законодательного регулирования механизма использования средств
материнского (семейного) капитала на приобретение жилья или улучшения
жилищных условий, отсутствие должного законодательного регулирования
деятельности Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а
также проблематику слабого взаимодействия между образовательными
учреждениями и органами системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних.
Основные положения Выпускной квалификационной работы:
1. Защита прав и свобод несовершеннолетних и молодежи является
одной из важнейших задач современного российского общества и государства, в
связи с чем необходим комплексный подход к организации прокурорского
надзора на данном направлении.
2. В связи с участившимися случаями недобросовестности родителей
необходимым является внесение изменений в правовую регламентацию
механизма отслеживания неисполненных обязательств по выделению долей в
жилых помещениях всем членам семьи, в том числе несовершеннолетним
детям.
3. Органам прокуратуры представляется маловозможным в ходе
проведения проверок образовательных учреждений отследить динамику
профилактики несовершеннолетнего, его социального исправления, в связи с
чем проявляется необходимость строительства эффективного взаимодействия
между образовательными учреждениями и учреждениями системы
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
4. Систематическое нарушение социальных прав
несовершеннолетних свидетельствует о необходимости рассмотрения
возможности внесения изменений и дополнений в положения законодательства,
регламентирующего вопросы назначения опеки и попечительства,
направленных на конкретизацию критериев формулировки «место жительства
ребенка в городе Москве, переданного под опеку».
5. В целях повышения эффективности прокурорского надзора в сфере
защиты прав несовершеннолетних необходимо увеличение штатной
численности сотрудников органов прокуратуры за счет внесения изменений в
Федеральный закон от 17.01.1992 No 2202-1 «О прокуратуре Российской
Федерации».
Правовой основой исследования выступают Конституция Российской
Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации,
приказы Генерального прокурора Российской Федерации, международно-
правовые документы, а также правоприменительная практика прокуратуры
Северо-Восточного административного округа г. Москвы.
Теоретической основой работы послужила специальная научная
юридическая литература, посвященная тематике проводимого исследования.
Методологическую основу дипломной работы составили совокупность
общенаучных и частнонаучных методов познания, а именно: анализ, сравнение
и вытекающие из него частнонаучные методы: системный, сравнительно-
правовой, метод правовой статистики, метод изучения судебной практики и
другие методы.
5
Эмпирическую основу исследования составили статистические данные
деятельности прокуратуры Северо-Восточного административного округа г.
Москвы.
Цель и задачи исследования обусловили структуру работы, которая
состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения и списка
используемой литературы.
Глава 1. Общие положения об организации и осуществлении
прокурорского надзора за защитой прав несовершеннолетних
1.1. Понятие, цели и задачи прокурорского надзора за соблюдением
прав несовершеннолетних
6
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным
голосованием 12.12.1993 года (далее – Конституция РФ), провозглашает
человека, его права и свободы высшей ценностью государства. То есть каждый
гражданин вне зависимости от каких-либо его особенностей, и его права,
подлежат государственной защите.
Однако некоторые категории населения нуждаются в некоторой степени
большей опеке и защите. К такой категории в частности относятся
несовершеннолетние граждане. Это связано с тем, что несовершеннолетние
обладают частичным объемом дееспособности, и как следствие не могут в
полной мере самостоятельно осуществлять и защищать свои права и свободы.
Кроме того, указанная выше категория граждан является наиболее
подверженной к различным посягательствам – как моральным, так и
физическим. И в силу недостижения возраста 18 лет они не могут
самостоятельно осуществлять свою защиту в первую очередь в юридическом
плане. Отдельную подкатегорию среди несовершеннолетних составляют дети-
сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, которые в силу многих
социальных факторов остаются незащищенными в обществе в целом. Как
следствие они имеют низкие шансы на реализацию своих прав, например, на
образование; а также высока вероятность попадания их под негативное влияние
лиц, вовлекающих их в запрещенную законом деятельность, лишающих их
имущества, проявляющих к ним насилие и так далее.
Все более актуальным становится вопрос о соблюдении прав и законных
интересов несовершеннолетних граждан, вопрос о пресечении выявленных
нарушений или посягательств на свободы указанной категории населения.
Главным гарантом защиты прав человека является прокуратура Российской Федерации и осуществляемый в ходе выполнения поставленных задач и предусмотренных законодательством функций прокурорский надзор.
Прокурорский надзор, на сегодняшний день, является одним из главных средств защиты прав человека и гражданина посредством осуществления от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону от 17.01.1992 No 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
- надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и т.д.;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов судебными приставами;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и
учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры
принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и
заключенных под стражу;
- уголовное преследование в соответствии с полномочиями,
установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской
Федерации;
- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью;
- возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение
административного расследования.
Прокурорский надзор в сфере защиты прав несовершеннолетних является
специфическим направлением надзорной деятельности прокуратуры. Так как
8
его предмет и формы частично входят в сферу общего надзора, частично в
сферу других отраслей, а также в сферу участия прокурора в судебном
разбирательстве по уголовным, гражданским делам, то оно не образует
самостоятельной отрасли прокурорского надзора. Одновременно с этим надзор
прокуратуры в сфере защиты прав несовершеннолетних – самостоятельный
участок прокурорско-надзорной деятельности, одно из «сквозных» направлений
прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Органы прокуратуры при осуществлении защиты прав и свобод
несовершеннолетних граждан играют одну из ключевых ролей, так как
являются гарантом соблюдения законодательства о несовершеннолетних,
являются защитой от посягательств на права и интересы несовершеннолетних
граждан какого-либо рода. При этом прокуратурой осуществляется надзор за
соблюдением прав несовершеннолетних по всем направлениям прокурорской
деятельности. В обязанности органов прокуратуры при защите прав
несовершеннолетних входит:
1. Обеспечение или принятие мер по соблюдению прав
несовершеннолетних в социальной, экономической, семейной и иных отраслях
жизни общества компетентными органами;
2. Защита прав несовершеннолетних в ходе судебных разбирательств и
досудебных расследований при совершении несовершеннолетними гражданами
преступлений либо при нарушении их законных интересов;
3. Соблюдение прав и свобод несовершеннолетних со стороны их
родителей (законных представителей).
Прокурорский надзор за защитой прав несовершеннолетних
осуществляется при поступлении сигналов любого рода: повышение уровня
преступности среди несовершеннолетних, заявления и жалобы. При этом
прокурорские проверки в целях защиты прав несовершеннолетних и пресечения
посягательств на эти права проводятся вне зависимости от того, поступали ли
какие-либо сигналы о нарушениях в прокуратуру или нет.
9
Согласно статье 1 Конвенции о правах ребенка1, которая является
важнейшим документом международного уровня, регулирующим права детей в
мировом масштабе, «ребенком является каждое человеческое существо до
достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному
ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее». Российское
законодательство также содержит понятие ребенка, закрепленное в
Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской
Федерации»2 (а именно – в статье 1), которое гласит, что «ребенок - лицо до
достижения им возраста 18 лет (совершеннолетия)».
Вышеуказанной Конвенцией в связи с тем, что дети являются наиболее
социально неадаптированными группами населения и в наибольшей степени
требуют защиты своих прав и интересов, предусмотрена обязанность
государства обеспечить ребенку защиту, необходимую для его благополучия,
принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других
лиц, несущих за него ответственность по закону, а также обязанность принятия
всех соответствующих законодательных и административных мер.
На основании действующего на территории Российской Федерации
семейного законодательства, стоит отметить, что органы прокуратуры в сфере
охраны и защиты прав несовершеннолетних наделены правом на предъявление
иска о лишении родительских прав (ст. 70 Семейного кодекса Российской
Федерации (далее – СК РФ)3), на ограничение в родительских правах (ст. 73 СК
РФ), на отмену усыновления ребенка (ст. 142 СК РФ), а также на
непосредственное участие в рассмотрение судами дел о защите прав
несовершеннолетнего (ст. ст. 72, 73, 125, 140 СК РФ, а также ст. 35
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Кроме того,
органы прокуратуры имеют право на предъявление в суд, орган опеки и
попечительства заявления с требованием о восстановлении (признании)
нарушенного (оспоренного) права ребенка (ст. 21 Федерального закона «О
прокуратуре РФ»), на предъявление предостережения о недопустимости
10
нарушения прав ребенка в дальнейшем и внесение представления об
устранении нарушений закона (ст. 24, ст. 25.1 Закона «О прокуратуре РФ»), а
также на вынесение протестов на акты административных органов, имеющих
прямое отношение к защите прав детей (при наличии оснований,
предусмотренных законом (ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре РФ»)).
На сегодняшний день в российской научной и учебной юридической
литературе нет единого подхода к определению понятия «прокурорский
надзор».
На основании вышеизложенного, можно дать следующее определение
прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних – это
осуществляемая в установленных законом формах государственная
деятельность органов прокуратуры, которые в целях обеспечения прав и свобод
несовершеннолетних лиц осуществляют в пределах своей компетенции
комплексные проверки исполнения Конституции Российской Федерации,
законов и подзаконных нормативных правовых актов присущими прокуратуре
методами и средствам.
Иными словами, прокурорский надзор состоит в проверке соблюдения
законов о несовершеннолетних и молодежи, действующих на российской
территории, и исполнения Конституции Российской Федерации.
Согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 26.11.2007 No 188 «Об
организации прокурорского надзора за исполнением законов о
несовершеннолетних и молодежи»1, цели прокурорского надзора в сфере
защиты прав и интересов несовершеннолетних заключаются, прежде всего, в
повышении эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о
несовершеннолетних и молодежи и усилении его профилактической
направленности. В этой связи перед органами прокуратуры ставятся
специальные задачи, предполагающие достижение поставленных целей.
Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав несовершеннолетних
как специальные задачи вытекают из общих задач, сформулированных в
11
Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с
приказом Генеральной прокуратуры РФ от 26.11.2007 No 188 «Об организации
прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и
молодежи», основными специальными задачами прокурорского надзора в
рассматриваемой сфере являются:
1. Обеспечение исполнения законодательства об охране прав и
законных интересов несовершеннолетних и молодежи во всех сферах жизни
общества. В первую очередь эта задача касается осуществления постоянного
надзора за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних,
находящихся в особо опасном социальном положении и контроля за
своевременной помощью детям указанной категории.
Указанная задача также распространяется на обеспечение исполнения
правовых гарантий защиты детей от информации, наносящей вред их здоровью,
репутации, нравственному и духовному воспитанию; гарантии исполнения
законодательства об охране здоровья и жизни детей и молодежи, их
имущественных и жилищных прав.
В частности, прокурорами принимаются меры по защите имущественных
прав детей при улучшении жилищных условий с использованием средств
материнского (семейного) капитала в соответствии с Федеральным законом от
29.12.2006 No 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки
семей, имеющих детей». Основная цель принятия данного Федерального закона
- создание условий для обеспечения достойной жизни и свободного развития
детей в семьях с двумя и более детьми путем предоставления возможности
направить полученные от государства денежные средства на улучшение
жилищных условий, образование детей либо на повышение уровня пенсионного
обеспечения матери.
Вместе с тем анализ практики прокурорского надзора и правоприменения
свидетельствует о наличии существенных недостатков действующего Закона.
Марина Леонидовна Харламова в работе «Соблюдение прав
12
несовершеннолетних при направлении средств материнского (семейного)
капитала на улучшение жилищных условий»1 среди существующих недостатков
нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы предоставления и
использования средств материнского (семейного) капитала, выделяет
следующие:
- наличие диспозитивных установлений возможности совершения
органами государственной власти или местного самоуправления (их
должностными лицами) действий, отсутствие или неполнота административных
процедур, т. е. отсутствие порядка совершения органами государственной
власти или местного самоуправления (их должностными лицами) определенных
императивных действий, употребление неустоявшихся, двусмысленных
терминов и категорий оценочного характера;
- неполнота административной процедуры, в частности - отсутствие в
Законе предусмотренного механизма контроля за целевым расходованием
средств материнского (семейного) капитала, за выполнением обязанности лица,
получившего государственный сертификат на материнский (семейный) капитал,
оформить жилое помещение в общую собственность этого лица, его супруга,
детей после перечисления ПФР средств материнского (семейного) капитала, а
именно не определен контролирующий орган с соответствующими
полномочиями, не установлены форма отчетности об использовании денежных
средств и ответственность за неисполнение требований Закона;
- неточности и пробелы, содержащиеся в нормах, устанавливающих круг
лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки и
RUB
UAH
USD