Скачать бесплатно

ВВЕДЕНИЕ

Одной из значительных проблем на сегодняшний день является

демографическая безопасность всех стран международной арены. В рамках

национальных проектов и программ каждое государство принимает

категорические и решительные меры к материальному обеспечению семьи и

детей с первых лет жизни. Однако не менее важным представляется защита

ребенка в течение всего периода несовершеннолетия. В Российской Федерации

в этих целях создана обширная нормативно-правовая база и система органов,

осуществляющих контроль и надзор за исполнением правовых норм, связанных

с охраной прав и законных интересов детей и молодежи.

Ежедневно главой государства, Президентом Российской Федерации, в

средствах массовой информации обращается внимание на необходимость

улучшения качества жизни несовершеннолетних граждан, формирования у них

основ здорового образа жизни, развития творческого и научного потенциала

среди детей и молодежи. Значительная роль в обеспечении законности в ходе

достижения достойного уровня жизни несовершеннолетних отводится

прокуратуре Российской Федерации.

Основные направления деятельности органов прокуратуры в сфере

защиты прав и законных интересов несовершеннолетних определяются

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 No 188

«Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о

несовершеннолетних и молодежи». Однако материалы прокурорских проверок

указывают на массовый характер нарушения норм в сфере соблюдения

законодательства о несовершеннолетних, в связи с чем злободневным является

вопрос о повышении эффективности работы контролирующих и надзорных

органов, в том числе органов прокуратуры.

Таким образом, все вышеперечисленные факторы обуславливают

актуальность данной работы.

Степень разработанности темы исследования. Направления

деятельности прокуратуры Российской Федерации по защите прав

2

несовершеннолетних, основные проблематические аспекты в указанной сфере

исследовались в научно-теоретических работах Р.А. Богдашкина, В.А.

Браташовой, М.Л. Харламовой, А.О. Мишиной, Т.Г. Воеводиной, Т.А.

Фирсовой, Е.Н. Негановой, и др. Эти авторы освещают вопросы нормативно-

правовой регламентации прокурорского надзора за соблюдением прав

несовершеннолетних в гражданском судопроизводстве, включая стадию

исполнительного производства, регламентации использования средств

материнского (семейного) капитала, деятельности органов прокуратуры по

профилактике правонарушений несовершеннолетних, вопросы проблематики

административной ответственности за нарушения имущественных и жилищных

прав несовершеннолетних и т.д.

Целью настоящего исследования является анализ основных направлений

организации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних

и специфики их осуществления на примере прокуратуры Северо-Восточного

административного округа г. Москвы, разработка предложений по

использованию результатов работы в прокуратуре Северо-Восточного

административного округа г. Москвы и основных направлений по

совершенствованию деятельности органов прокуратуры в указанной сфере.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие

задачи:

1. Изучить понятие, цели и задачи прокурорского надзора за

соблюдением прав несовершеннолетних;

2. Исследовать правовые основы деятельности органов прокуратуры по

надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних;

3. Рассмотреть защиту органами прокуратуры общесоциальных прав

несовершеннолетних граждан Российской Федерации;

4. Проанализировать сущность прокурорского надзора за

соблюдением требований законодательства по защите прав детей-сирот и детей,

оставшихся без попечения родителей;

3

5. Выявить проблемы и разработать пути совершенствования и

повышения эффективности правового регулирования надзорной деятельности

за соблюдением прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся

без попечения родителей, и других направлений прокурорского надзора.

Объектом исследования являются общественные отношения,

возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора в сфере защиты

прав и законных интересов несовершеннолетних.

Предметом исследования выступает деятельность органов прокуратуры,

нормативные правовые акты, научно-теоретическая литература, а также

правоприменительная практика в сфере исполнения законодательства о защите

прав несовершеннолетних.

Круг рассматриваемых проблем работы охватывает пробелы

законодательного регулирования механизма использования средств

материнского (семейного) капитала на приобретение жилья или улучшения

жилищных условий, отсутствие должного законодательного регулирования

деятельности Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а

также проблематику слабого взаимодействия между образовательными

учреждениями и органами системы профилактики безнадзорности и

правонарушений несовершеннолетних.

Основные положения Выпускной квалификационной работы:

1. Защита прав и свобод несовершеннолетних и молодежи является

одной из важнейших задач современного российского общества и государства, в

связи с чем необходим комплексный подход к организации прокурорского

надзора на данном направлении.

2. В связи с участившимися случаями недобросовестности родителей

необходимым является внесение изменений в правовую регламентацию

механизма отслеживания неисполненных обязательств по выделению долей в

жилых помещениях всем членам семьи, в том числе несовершеннолетним

детям.

3. Органам прокуратуры представляется маловозможным в ходе

проведения проверок образовательных учреждений отследить динамику

профилактики несовершеннолетнего, его социального исправления, в связи с

чем проявляется необходимость строительства эффективного взаимодействия

между образовательными учреждениями и учреждениями системы

профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

4. Систематическое нарушение социальных прав

несовершеннолетних свидетельствует о необходимости рассмотрения

возможности внесения изменений и дополнений в положения законодательства,

регламентирующего вопросы назначения опеки и попечительства,

направленных на конкретизацию критериев формулировки «место жительства

ребенка в городе Москве, переданного под опеку».

5. В целях повышения эффективности прокурорского надзора в сфере

защиты прав несовершеннолетних необходимо увеличение штатной

численности сотрудников органов прокуратуры за счет внесения изменений в

Федеральный закон от 17.01.1992 No 2202-1 «О прокуратуре Российской

Федерации».

Правовой основой исследования выступают Конституция Российской

Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации,

приказы Генерального прокурора Российской Федерации, международно-

правовые документы, а также правоприменительная практика прокуратуры

Северо-Восточного административного округа г. Москвы.

Теоретической основой работы послужила специальная научная

юридическая литература, посвященная тематике проводимого исследования.

Методологическую основу дипломной работы составили совокупность

общенаучных и частнонаучных методов познания, а именно: анализ, сравнение

и вытекающие из него частнонаучные методы: системный, сравнительно-

правовой, метод правовой статистики, метод изучения судебной практики и

другие методы.

5

Эмпирическую основу исследования составили статистические данные

деятельности прокуратуры Северо-Восточного административного округа г.

Москвы.

Цель и задачи исследования обусловили структуру работы, которая

состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения и списка

используемой литературы.

Глава 1. Общие положения об организации и осуществлении

прокурорского надзора за защитой прав несовершеннолетних

1.1. Понятие, цели и задачи прокурорского надзора за соблюдением

прав несовершеннолетних

6

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным

голосованием 12.12.1993 года (далее – Конституция РФ), провозглашает

человека, его права и свободы высшей ценностью государства. То есть каждый

гражданин вне зависимости от каких-либо его особенностей, и его права,

подлежат государственной защите.

Однако некоторые категории населения нуждаются в некоторой степени

большей опеке и защите. К такой категории в частности относятся

несовершеннолетние граждане. Это связано с тем, что несовершеннолетние

обладают частичным объемом дееспособности, и как следствие не могут в

полной мере самостоятельно осуществлять и защищать свои права и свободы.

Кроме того, указанная выше категория граждан является наиболее

подверженной к различным посягательствам – как моральным, так и

физическим. И в силу недостижения возраста 18 лет они не могут

самостоятельно осуществлять свою защиту в первую очередь в юридическом

плане. Отдельную подкатегорию среди несовершеннолетних составляют дети-

сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, которые в силу многих

социальных факторов остаются незащищенными в обществе в целом. Как

следствие они имеют низкие шансы на реализацию своих прав, например, на

образование; а также высока вероятность попадания их под негативное влияние

лиц, вовлекающих их в запрещенную законом деятельность, лишающих их

имущества, проявляющих к ним насилие и так далее.

Все более актуальным становится вопрос о соблюдении прав и законных

интересов несовершеннолетних граждан, вопрос о пресечении выявленных

нарушений или посягательств на свободы указанной категории населения.

Главным гарантом защиты прав человека является прокуратура Российской Федерации и осуществляемый в ходе выполнения поставленных задач и предусмотренных законодательством функций прокурорский надзор.

Прокурорский надзор, на сегодняшний день, является одним из главных средств защиты прав человека и гражданина посредством осуществления от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону от 17.01.1992 No 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

- надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и т.д.;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими

оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и

учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры

принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и

заключенных под стражу;

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями,

установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской

Федерации;

- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с

преступностью;

- возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение

административного расследования.

Прокурорский надзор в сфере защиты прав несовершеннолетних является

специфическим направлением надзорной деятельности прокуратуры. Так как

8

его предмет и формы частично входят в сферу общего надзора, частично в

сферу других отраслей, а также в сферу участия прокурора в судебном

разбирательстве по уголовным, гражданским делам, то оно не образует

самостоятельной отрасли прокурорского надзора. Одновременно с этим надзор

прокуратуры в сфере защиты прав несовершеннолетних – самостоятельный

участок прокурорско-надзорной деятельности, одно из «сквозных» направлений

прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Органы прокуратуры при осуществлении защиты прав и свобод

несовершеннолетних граждан играют одну из ключевых ролей, так как

являются гарантом соблюдения законодательства о несовершеннолетних,

являются защитой от посягательств на права и интересы несовершеннолетних

граждан какого-либо рода. При этом прокуратурой осуществляется надзор за

соблюдением прав несовершеннолетних по всем направлениям прокурорской

деятельности. В обязанности органов прокуратуры при защите прав

несовершеннолетних входит:

1. Обеспечение или принятие мер по соблюдению прав

несовершеннолетних в социальной, экономической, семейной и иных отраслях

жизни общества компетентными органами;

2. Защита прав несовершеннолетних в ходе судебных разбирательств и

досудебных расследований при совершении несовершеннолетними гражданами

преступлений либо при нарушении их законных интересов;

3. Соблюдение прав и свобод несовершеннолетних со стороны их

родителей (законных представителей).

Прокурорский надзор за защитой прав несовершеннолетних

осуществляется при поступлении сигналов любого рода: повышение уровня

преступности среди несовершеннолетних, заявления и жалобы. При этом

прокурорские проверки в целях защиты прав несовершеннолетних и пресечения

посягательств на эти права проводятся вне зависимости от того, поступали ли

какие-либо сигналы о нарушениях в прокуратуру или нет.

9

Согласно статье 1 Конвенции о правах ребенка1, которая является

важнейшим документом международного уровня, регулирующим права детей в

мировом масштабе, «ребенком является каждое человеческое существо до

достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному

ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее». Российское

законодательство также содержит понятие ребенка, закрепленное в

Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской

Федерации»2 (а именно – в статье 1), которое гласит, что «ребенок - лицо до

достижения им возраста 18 лет (совершеннолетия)».

Вышеуказанной Конвенцией в связи с тем, что дети являются наиболее

социально неадаптированными группами населения и в наибольшей степени

требуют защиты своих прав и интересов, предусмотрена обязанность

государства обеспечить ребенку защиту, необходимую для его благополучия,

принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других

лиц, несущих за него ответственность по закону, а также обязанность принятия

всех соответствующих законодательных и административных мер.

На основании действующего на территории Российской Федерации

семейного законодательства, стоит отметить, что органы прокуратуры в сфере

охраны и защиты прав несовершеннолетних наделены правом на предъявление

иска о лишении родительских прав (ст. 70 Семейного кодекса Российской

Федерации (далее – СК РФ)3), на ограничение в родительских правах (ст. 73 СК

РФ), на отмену усыновления ребенка (ст. 142 СК РФ), а также на

непосредственное участие в рассмотрение судами дел о защите прав

несовершеннолетнего (ст. ст. 72, 73, 125, 140 СК РФ, а также ст. 35

Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Кроме того,

органы прокуратуры имеют право на предъявление в суд, орган опеки и

попечительства заявления с требованием о восстановлении (признании)

нарушенного (оспоренного) права ребенка (ст. 21 Федерального закона «О

прокуратуре РФ»), на предъявление предостережения о недопустимости

10

нарушения прав ребенка в дальнейшем и внесение представления об

устранении нарушений закона (ст. 24, ст. 25.1 Закона «О прокуратуре РФ»), а

также на вынесение протестов на акты административных органов, имеющих

прямое отношение к защите прав детей (при наличии оснований,

предусмотренных законом (ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре РФ»)).

На сегодняшний день в российской научной и учебной юридической

литературе нет единого подхода к определению понятия «прокурорский

надзор».

На основании вышеизложенного, можно дать следующее определение

прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних – это

осуществляемая в установленных законом формах государственная

деятельность органов прокуратуры, которые в целях обеспечения прав и свобод

несовершеннолетних лиц осуществляют в пределах своей компетенции

комплексные проверки исполнения Конституции Российской Федерации,

законов и подзаконных нормативных правовых актов присущими прокуратуре

методами и средствам.

Иными словами, прокурорский надзор состоит в проверке соблюдения

законов о несовершеннолетних и молодежи, действующих на российской

территории, и исполнения Конституции Российской Федерации.

Согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 26.11.2007 No 188 «Об

организации прокурорского надзора за исполнением законов о

несовершеннолетних и молодежи»1, цели прокурорского надзора в сфере

защиты прав и интересов несовершеннолетних заключаются, прежде всего, в

повышении эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о

несовершеннолетних и молодежи и усилении его профилактической

направленности. В этой связи перед органами прокуратуры ставятся

специальные задачи, предполагающие достижение поставленных целей.

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав несовершеннолетних

как специальные задачи вытекают из общих задач, сформулированных в

11

Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с

приказом Генеральной прокуратуры РФ от 26.11.2007 No 188 «Об организации

прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и

молодежи», основными специальными задачами прокурорского надзора в

рассматриваемой сфере являются:

1. Обеспечение исполнения законодательства об охране прав и

законных интересов несовершеннолетних и молодежи во всех сферах жизни

общества. В первую очередь эта задача касается осуществления постоянного

надзора за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних,

находящихся в особо опасном социальном положении и контроля за

своевременной помощью детям указанной категории.

Указанная задача также распространяется на обеспечение исполнения

правовых гарантий защиты детей от информации, наносящей вред их здоровью,

репутации, нравственному и духовному воспитанию; гарантии исполнения

законодательства об охране здоровья и жизни детей и молодежи, их

имущественных и жилищных прав.

В частности, прокурорами принимаются меры по защите имущественных

прав детей при улучшении жилищных условий с использованием средств

материнского (семейного) капитала в соответствии с Федеральным законом от

29.12.2006 No 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки

семей, имеющих детей». Основная цель принятия данного Федерального закона

- создание условий для обеспечения достойной жизни и свободного развития

детей в семьях с двумя и более детьми путем предоставления возможности

направить полученные от государства денежные средства на улучшение

жилищных условий, образование детей либо на повышение уровня пенсионного

обеспечения матери.

Вместе с тем анализ практики прокурорского надзора и правоприменения

свидетельствует о наличии существенных недостатков действующего Закона.

Марина Леонидовна Харламова в работе «Соблюдение прав

12

несовершеннолетних при направлении средств материнского (семейного)

капитала на улучшение жилищных условий»1 среди существующих недостатков

нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы предоставления и

использования средств материнского (семейного) капитала, выделяет

следующие:

- наличие диспозитивных установлений возможности совершения

органами государственной власти или местного самоуправления (их

должностными лицами) действий, отсутствие или неполнота административных

процедур, т. е. отсутствие порядка совершения органами государственной

власти или местного самоуправления (их должностными лицами) определенных

императивных действий, употребление неустоявшихся, двусмысленных

терминов и категорий оценочного характера;

- неполнота административной процедуры, в частности - отсутствие в

Законе предусмотренного механизма контроля за целевым расходованием

средств материнского (семейного) капитала, за выполнением обязанности лица,

получившего государственный сертификат на материнский (семейный) капитал,

оформить жилое помещение в общую собственность этого лица, его супруга,

детей после перечисления ПФР средств материнского (семейного) капитала, а

именно не определен контролирующий орган с соответствующими

полномочиями, не установлены форма отчетности об использовании денежных

средств и ответственность за неисполнение требований Закона;

- неточности и пробелы, содержащиеся в нормах, устанавливающих круг

лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки и

участвующих в оформлении права общей собственности на жилое помещение.

Венеря Ахатовна Барташова в работе «Нотариальные обязательства в

связи с использованием средств материнского (семейного) капитала: проблемы

реализации и контроля»2 рассматривает еще одну немаловажную проблематику

в законодательном регулировании использования средств материнского

(семейного) капитал (далее – МСК). Поскольку средства МСК имеют целевое

13

назначение, жилое помещение, приобретенное с использованием средств МСК,

оформляется в общую собственность родителей, детей с определением размера

долей по соглашению, то в Правилах направления средств (части средств)

материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий

предусмотрено, что в тех случаях, когда жилое помещение не является общей

собственностью родителей и детей, одним из условий предоставления этих

средств является письменное обязательство, взятое на себя собственниками

данного жилого помещения, согласно которому по истечении определенного

времени новое жилое помещение будет оформлено в общую собственность всех

членов семьи. Однако в законодательстве отсутствует четкий механизм

контроля исполнения этих обязательств, как и механизм отслеживания

неисполненных обязательств по выделению долей в жилых помещениях всем

членам семьи, в том числе несовершеннолетним детям.

Так как орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на

недвижимое имущество, выполняет свою функцию - регистрирует права на

основании представленных документов, в состав которых указанное письменное

обязательство собственников жилого помещения не входит, то в результате

складывается ситуация, при которой недобросовестный родитель или родители

не выделяют в приобретенном жилье доли своим несовершеннолетним детям.

Вследствие этого у них появляется возможность продать данное жилое

помещение, минуя обязательную процедуру получения разрешения органа

опеки и попечительства, поскольку де-юре ребенок сособственником

недвижимого имущества не является.

Автор рассуждает, что при последующих сделках с указанным

недвижимым имуществом правоустанавливающие и правоподтверждающие

документы на жилье в большинстве случаев не свидетельствуют о наличии

подобного обязательства у собственника.

Так как функция контроля за соблюдением прав несовершеннолетних

принадлежит прокуратуре Российской Федерации, то в ситуациях нарушения

14

имущественных и жилищных прав детей прокуроры субъектов играют

главенствующую роль. Однако подобное решение вопроса защиты прав

несовершеннолетних сводится к восстановлению уже нарушенного права, то

есть действующее правовое регулирование пока позволяет решать указанную

проблему только постфактум.

Автор научной статьи «О практике рассмотрения прокурорами обращений

в связи с неисполнением родительских обязанностей в отношении

несовершеннолетних» А.О. Мишина1 отмечает, что по поступающей

информации о нарушении имущественных и жилищных прав

несовершеннолетних зачастую прокурорами предъявляются иски о признании

права собственности детей на приобретенное (построенное,

реконструированное) жилое помещение с использованием средств (части

средств) материнского (семейного) капитала, признании сделок купли-продажи

недействительными, взыскании незаконно полученных средств материнского

капитала, об обязании родителей (родителя) оформить объект недвижимости в

общую собственность несовершеннолетних детей с определением размера доли

по соглашению.

Прокуратурой Северо-Восточного административного округа г. Москвы в

интересах несовершеннолетних детей в 2017 году направлено 12 исковых

заявлений об обязании родителей (родителя) оформить объект недвижимости в

общую собственность несовершеннолетних детей с определением размера доли

по соглашению. В 2018 году по результатам проведенной проверки во

исполнение поручения прокуратуры города Москвы в связи с информацией ГУ

ПФР No3 по г. Москве и Московской области по факту распоряжения

средствами материнского (семейного) капитала прокуратурой Северо-

Восточного административного округа г. Москвы направлены в прокуратуры

регионов Российской Федерации 10 запросов о предоставлении информации о

строительных объектах, о наличии правовой возможности выдачи займов

владельцам сертификатов материнского (семейного) капитала, а также запросы

15

о предоставлении документов, позволяющих сделать вывод о правомерности

заключения ипотечными компаниями договоров займа на приобретение

недвижимого имущества путем погашения основного долга и уплаты процентов

по займу средствами материнского (семейного) капитала.

Приказ генерального прокурора охватывает также обеспечение

исполнения и соблюдения требований к реализации несовершеннолетними

права на образование, права на труд, права на свободу совести и

вероисповеданий, а также требований главы 50 Уголовно-процессуального

кодекса РФ от 18.12.2001 No 174-ФЗ при расследовании преступлений,

совершенных несовершеннолетними, либо при расследовании преступлений,

потерпевшими от которых являются дети.

2. Пресечение фактов жестокого обращения с детьми, физического,

психического и сексуального насилия в семьях, воспитательных и

образовательных учреждениях.

Так, в январе 2018 года в прокуратуру Северо-Восточного

административного округа г. Москвы поступила телефонограмма из

травматического пункта ДГКБ No 110 о получении телесных повреждений

несовершеннолетним Карповым Артемом Евгеньевичем, 02.08.2012 года

рождения.

В ходе проверки прокуратурой СВАО г. Москвы совместно со 2

отделением Отдела по обеспечению деятельности участковых уполномоченных

полиции и подразделений по делам несовершеннолетних (ООДУУП и ПДН) по

СВАО ГУ МВД России по г. Москве было установлено, что 24.01.2018 года

Сидорова Светлана Леонидовна, являясь музыкальным работником, находясь в

группе по занятиям музыки ГБОУ СШО No 2044, взяла малолетнего Карпова

А.Е. за ногу и протащила его по ковру из одной группы в другую, причинив

своими действиями потерпевшему физическую боль, а также телесные

повреждения в виде ссадины левого локтевого сустава и ссадины грудной

клетки слева и моральные страдания.

16

В результате активных действий органов прокуратуры и ООДУУП и ПДН

по СВАО ГУ МВД России по г. Москве в отношении Сидоровой С.Л.

возбуждено уголовное дело по ст. 156 УК РФ1.

3. Осуществление эффективного надзора за исполнением требований

закона при приеме, регистрации, разрешении сообщений о фактах безвестного

исчезновения детей, самовольного ухода детей.

Применительно к данному правовому случаю стоит рассмотреть

следующее. В сфере профилактики безнадзорности и правонарушений

несовершеннолетних за 12 месяцев 2017 года межрайонными прокуратурами

Северо-Восточного административного округа г. Москвы (Бабушкинской

межрайонной прокуратурой г. Москвы, Бутырской межрайонной прокуратурой

г. Москвы) выявлены нарушения в деятельности Центра содействия семейного

воспитания (далее – ЦССВ) «Полярная звезда» и в ЦССВ «Алые Паруса» по

факту самовольных уходов воспитанников.

В ходе проведения проверки указанных учреждений Бабушкинской

межрайонной прокуратурой г. Москвы и Бутырской межрайонной прокуратурой

г. Москвы было установлено, что объективными причинами самовольных

уходов несовершеннолетних явилось отсутствие должного надзора со стороны

ответственных лиц, а также некачественная профилактическая работа,

проводимая с подростками, в нарушении ст.2, ч.2 ст.9 Федерального закона от

24.06.1999 No120 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и

правонарушений несовершеннолетних».

В связи с чем, Бабушкинской межрайонной прокуратурой г. Москвы в

адрес директора ЦССВ «Полярная звезда» внесено представление2 об

устранении выявленных нарушений, которое рассмотрено в установленном

порядке. Бутырской межрайонной прокуратурой г. Москвы в адрес директора

Центра содействия семейного воспитания «Алые паруса» также внесено

представление3 об устранении выявленных нарушений, которое рассмотрено в

установленном порядке.

17

4. Пресечение и предупреждение преступности несовершеннолетних

посредством повышения уровня и эффективности прокурорского надзора за

исполнением законодательства о профилактике безнадзорности и

правонарушений несовершеннолетних.

В сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних граждан

прокуратура сталкивается с деятельностью многих органов, содействующих

выполнению задачи по реализации прав и свобод детей и молодежи во всех

сферах жизни общества. Однако в процессе осуществления прокурорского

надзора зачастую выявляются нарушения в деятельности указанных органов, в

том числе в части отсутствия должного взаимодействия и слаженности

действий при проведении профилактической работы и работы по оказанию

правовой помощи несовершеннолетним.

Сотрудники комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

органов управления социальной защиты населения; федеральных органов

государственной власти и органов государственной власти субъектов

Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере

образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление

в сфере образования; органов опеки и попечительства; органов по делам

молодежи; органов управления здравоохранением и медицинские организации,

а также должностные лица органов службы занятости; органов внутренних дел;

учреждений уголовно-исполнительной системы и работники иных органов и

учреждений, общественных объединений, осуществляющих меры по

профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (а

именно - органы и учреждения культуры, досуга, спорта и туризма), зачастую

допускают поверхностное исполнение своих должностных обязанностей.

Отсутствие индивидуального подхода к каждому ребенку, безответственность

сотрудников в отношении несовершеннолетних и защиты их прав, несерьезный

подход каждого сотрудника к исполнению требований вышестоящих органов и

органов прокуратуры, приводит к постоянному пребыванию в социально

18

опасном положении каждого ребенка, нуждающегося в поддержке в первую

очередь со стороны государства.

Рассмотрим данную правовую ситуацию на практике. Прокуратурой

Северо-Восточного административного округа г. Москвы совместно с

межрайонными прокуратурами округа (Бабушкинской, Останкинской,

Бутырской) выявлены нарушения законодательства в сфере профилактики

безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в деятельности

Комиссии по делам несовершеннолетних и защиты их прав (далее – КДНиЗП),

территориальных ОМВД, а также досуговых учреждениях.

В ходе проверки выявлены многочисленные нарушения порядка ведения

учетно–профилактических карточек (далее – УПК), а именно не своевременно

обследованы жилищно–бытовые условия несовершеннолетних, отсутствие в

УПК листов учета профилактических мероприятий, листов ежемесячных

проверок по информационно-справочным учетам и т.п.

В ходе проверки деятельности КДНиЗП установлено, что в Планы

включены пункты, входящие в ежедневные должностные обязанности

специалистов КДНиЗП, не определены конкретные сроки исполнения пунктов

Плана, в План включены мероприятия, которые не носят конкретный характер.

В ходе проверки личных дел несовершеннолетних, состоящих на

профилактическом учете установлено, что отчеты по индивидуально-

профилактической работе из образовательных учреждений не истребованы. В

связи с чем, невозможно оценить эффективность профилактической работы с

указанными детьми, выявить положительную динамику, либо скорректировать

профилактические мероприятия в будущем1.

В ходе проверки прокуратурой Северо-Восточного административного

округа г. Москвы КДНиЗП по Лосиноостровскому району г. Москвы изучены 6

личных дел несовершеннолетних, состоящих на профилактическом учете, с кем

организованы и проведены профилактические мероприятия сотрудниками ГБУ

ЦДиС «Лосинка».

19

Согласно положениям Устава Государственного бюджетного учреждения

Центр досуга и спорта (далее – ГБУ ЦДиС) «Лосинка» учреждение должно

осуществлять профилактическую и консультативную работу психологов с

детьми и подростками с дивиантным поведением, с детьми «группы риска»,

неблагополучными семьями, ведет работу по профилактике асоциального

поведения, алкоголизма и наркомании, профилактике межнациональной розни и

экстремистских проявлений среди молодежи.

В соответствии со ст. 24 Федерального закона от 24.06.1999 No 120-ФЗ

«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений

несовершеннолетних»1 учреждения культуры, досуга, спорта и туризма входят в

список органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и

правонарушений несовершеннолетних.

Статьями 6, 7 Федерального закона «Об основах системы профилактики

безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» определен порядок

проведения индивидуальной профилактической работы с

несовершеннолетними.

При проверке личных дел несовершеннолетних выявлен формальный

подход в работе с указанными детьми ГБУ ЦДиС «Лосинка»: планы

мероприятий с несовершеннолетними аналогичны друг другу, причины

противоправных действий подростков не устанавливались, динамика

проведения сопровождения не отражена.

В связи с формальным подходом к исполнению своих обязанностей,

прокуратурой округа внесено представление в адрес директора ГБУ ЦДиС

«Лосинка», по результатам рассмотрения которого сотрудник, исполняющий

свои обязанности халатно, уволен2.

Таким образом, вышеуказанные негативные тенденции в деятельности

органов, напрямую осуществляющих исполнение и реализацию прав

несовершеннолетних, требуют своего пресечения и устранения с целью

повышения эффективности и достижения задач прокурорского надзора в сфере

20

защиты прав и законных интересов детей и молодежи, для чего необходим

комплексный подход к организации надзора на данном направлении.

На основании вышеизложенного следует отметить, что защита прав и

свобод несовершеннолетних и молодежи является одной из важнейших задач

современного российского общества и государства. Правозащитная функция

прокуратуры в свою очередь направлена на устранение недостатков правовой

системы государства. В случае же так называемого «молчания» закона или его

противоречия нормам и ценностям общества органы прокуратуры должны быть

главным инструментом гаранта и обеспечения сохранности прав и свобод

несовершеннолетних.

1.2. Правовые основы деятельности органов прокуратуры по надзору

за исполнением законодательства о несовершеннолетних

Конституция Российской Федерации устанавливает, что материнство и

детство, семья находятся под защитой государства.

Кодифицированные акты Российской Федерации (Семейный кодекс РФ,

Гражданский кодекс РФ1, Трудовой кодекс РФ2, Жилищный кодекс РФ3,

Уголовно-процессуальный кодекс РФ) и иные некодифицированные

нормативные правовые акты содержат отдельные разделы, главы, параграфы,

посвященные правам и законным интересам несовершеннолетних, выделяя

таким образом особый статус данной категории населения.

В современных условиях развития Российской Федерации как правового

государства, в условиях развития законодательства, посвященного

несовершеннолетним, и становлением несовершеннолетних как отдельной,

требующей особой защиты и внимания, категории населения, данное

направление прокурорской деятельности приобретает особую актуальность.

Российская Федерация признает и выполняет положения международных

договоров и соглашений, посвященных защите прав несовершеннолетних,

руководствуется ими в своей практике и законодательстве.

В связи с этим, вопрос защиты прав и законных интересов детей и

21

молодежи во всех сферах жизни общества занимает приоритетное место в

деятельности органов прокуратуры.

Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26.11.2007 г. No 188 «Об

организации прокурорского надзора за исполнением законов о

несовершеннолетних и молодежи» устанавливает приоритет интересов и

благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства. Особое

внимание должно уделяться, как указано в Приказе, вопросам социальной

защиты несовершеннолетних.

Для осуществления прокурорского надзора по рассматриваемому

направлению вышеуказанным в приказе Генерального прокурора подчеркнуто,

что должное внимание вопросам защиты прав несовершеннолетних обязаны

уделять все отрасли и подразделения органов прокуратуры, координируя свою

работу с другими государственными органами, в том числе по предупреждению

правонарушений. В рамках закона вышеуказанным приказом Генеральной

прокуратуры РФ определены задачи прокурорского надзора в сфере защиты

прав несовершеннолетних лиц, описанные ранее в параграфе 1.1.

Охрана прав и законных интересов несовершеннолетних осуществляется

прокурорским работником путем применения следующих правовых средств,

установленных законодательством Российской Федерации:

1. Применение общенадзорных правовых средств (таких как внесение

представлений, вынесение протестов) является наиболее распространенным

средством осуществления прокурорского надзора за состоянием законности в

сфере соблюдения прав и интересов несовершеннолетних.

Например, в июне 2017 года по обращению Девальд А.Д. прокуратурой

Северо-Восточного административного округа г. Москвы проведена проверка в

интересах ребенка-инвалида в связи с неполучением денежной компенсации за

приобретенное техническое средство реабилитации (ортопедическая обувь в

соответствии с Индивидуальной программой реабилитации или абилитации

инвалида (далее – ИПРА) от 17.08.2016, разработанной филиалом Главного

22

бюро МСЭ). В связи с выявленными нарушениями ст.11 Федерального закона от

24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской

Федерации»1 в адрес начальника государственного бюджетного учреждения

Территориальный центр социального обслуживания (далее - ГБУ ТЦСО)

«Бабушкинский» прокуратурой Северо-Восточного административного округа г.

Москвы внесено представление об устранении нарушений, по результатам

рассмотрения которого законному представителю ребенка-инвалида выплачена

компенсация, должностные лица привлечены к дисциплинарной

ответственности 2.

2. Применение гражданско-правовых средств (выступление прокурора

в судебную инстанцию с исковым заявлением). В настоящее время гражданско-

правовые средства защиты прав несовершеннолетних граждан являются

основными, поскольку любое нарушенное право может быть защищено в суде

(согласно ст. 46 Конституции РФ, ст.ст. 8, 56 СК РФ).

На основании статистических данных за 2017 год, следует отметить, что

Прокуратурой Северо-Восточного административного округа г. Москвы по

результатам проверки решений Городской межведомственной комиссии по

решению жилищных вопросов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения

родителей, лиц из их числа, об отказе в предоставлении жилого помещения

направлено 10 исковых заявлений в порядке ч.1 ст. 45 Гражданского

процессуального кодекса РФ 14.11.2002 No 138-ФЗ в Пресненский районный суд

г. Москвы о признании указанных решений незаконными, 8 из которых

рассмотрены, требования прокурора удовлетворены3.

Применительно к данной правовой ситуации стоит рассмотреть

следующую судебную практику. В апреле 2017 года Прокурор Северо-

Восточного административного округа г. Москвы в интересах Вихрова М.А.

выступил с исковым заявлением в Пресненский районный суд г. Москвы.

Ответчиком по делу выступали Комиссия по решению жилищных вопросов

детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа,

23

(далее – Комиссия), Департамент городского имущества г. Москвы.

В ходе проверки прокуратурой Северо-Восточного административного

округа г. Москвы установлено, что 09.02.2017 на заседании Комиссии по

решению жилищных вопросов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения

родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения

родителей в отношении Вихрова М.А., вынесено заключение об отказе в

предоставлении ему жилого помещения из специализированного жилищного

фонда г. Москвы по договорам найма специализированных жилых помещений.

Так как Вихров М.А., имея долю в общей долевой собственности в

рассматриваемых Комиссией жилых помещениях на территории г. Москвы, не

обеспечен нормой жилого помещения на одного человека. Кроме того, на

территории закрепленного за Вихровым М.А. жилым помещением по адресу: г.

Москва, ул. Милашенкова, д.1 кв. 402, зарегистрирована и проживает мать

Вихрова М.А., лишенная родительских прав, и несовершеннолетние.

В результате рассмотрения дела суд, ссылаясь на ст.7 Конституции РФ,

положения Федерального закона от 29.02.2012 No 15-ФЗ «О внесении изменений

в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения

жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения

родителей»1, постановление Правительства Москвы от 14.07.2015 No 430-ПП

«Об обеспечении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,

лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,

жилыми помещениями в городе Москве»2, п.1 ст.8 Федерального закона от

21.12.1996 No159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке

детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»3, ст. 109.1

Жилищного кодекса Российской Федерации, а также на ст.13 Закона города

Москвы от 30.11.2005 No 61 «О дополнительных гарантиях по социальной

поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе

Москве»4, ст. 20 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года No 29 «Об

обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения»5, принял

24

решение об удовлетворении исковых требований прокурора округа.

Впоследствии апелляционная инстанция оставила данное решение без

изменения1.

3. Применение уголовно-правовых средств в отношении лиц,

нарушающих гарантированные права несовершеннолетних.

Так, по заявлению опекуна в интересах несовершеннолетнего подопечного

прокуратурой округа проведена проверка, в ходе которой установлено, что при

оформлении наследства по закону нотариус Вергасова Г.И., в нарушении ст.ст.

1142-1143 ГК РФ, оформила квартиру умершего отца, в долевую собственность 1⁄2

несовершеннолетнему сыну и 1⁄2 доли бабушки умершего.

В связи с чем прокуратурой Северо-Восточного административного округа

г. Москвы в порядке п.2 ч.2 ст.37 УПК РФ в УВД по СВАО ГУ МВД России по г.

Москве направлен материал для решения вопроса об уголовном преследовании

Вергасовой Г.И. по ч.2 ст.202 УК2 РФ, по результатам проверки возбуждено

уголовное дело по ч.2 ст.202 УК РФ.

В Бабушкинский районный суд г. Москвы направлено исковое заявление о

признании недействительным право наследственная 1⁄2 доли в квартире,

расположенной по адресу г.Москва, ул.Ивовая, д.6, корп.1, кв.8 за Шульгиной

Р.Я., аннулировав запись о праве собственности в ЕГРП от 29.10.2009 и признать

право наследования указанной доли в квартире в порядке наследования по закону

за Пиксайкиным Д.А. Бабушкинским судом г.Москвы по требованию прокурора

приняты обеспечительные меры в отношении квартиры, расположенной по

адресу г.Москва, ул.Ивовая, д.6, корп.1, кв.8, исковое заявление назначено к

рассмотрению. Исковые требования удовлетворены, Пиксайкин Д.А. признан

единоличным собственником квартиры3.

Таким образом, органы прокуратуры ежедневно ведут работу в сфере

социальной защиты детей, охраны их жизни и здоровья, профилактики

безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, пресекают факты

жестокого обращения детьми, факты нарушения жилищных, трудовых прав,

25

осуществляют надзор за соблюдением прав детей-сирот и детей, оставшихся без

попечения родителей.

Так, по результатам работы за 12 месяцев 2017 года по надзору за

исполнением законов о несовершеннолетних прокуратурой Северо-Восточного

административного округа г. Москвы выявлено 138 нарушений, принесено 14

протестов, из которых все удовлетворены, направлено 13 исковых заявлений

(удовлетворены все), внесено 30 представлений, 45 должностных лица

привлечено к дисциплинарной ответственности, 18 лиц привлечено к

административной ответственности, объявлено 1 предостережение, направлено

2 материала в порядке п.2 ч.2 ст.37 УПК РФ, по результатам рассмотрения

которых возбуждено 2 уголовных дела1.

При осуществления надзора за исполнением законодательства об

образовании выявлены нарушения в части нарушения сроков прохождения

профессиональной переподготовки по освоению дополнительных

профессиональных программ по профилю педагогической деятельности

педагогов. Также выявлены нарушения в локальных актах образовательных

учреждений.

Федеральный закон от 29.12.2010 No 436-ФЗ «О защите детей от

информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»2 - закон,

регламентирующий защиту детей от информации, наносящей вред их здоровью,

репутации, нравственному и духовному развитию, в деятельности средств

массовой информации, органов и учреждений образования и культуры.

Приказом Генеральной прокуратуры No 188 установлено, что прокурорским

работникам следует привлекать к установленной законом ответственности

юридических и физических лиц, виновных в распространении такой

информации, а также информации, пропагандирующей насилие и жестокость,

порнографию, азартные игры, антиобщественное поведение, в том числе

употребление алкоголя, наркотиков, табачных изделий. Кроме того, отдельно

установлена обязанность по пресечению в пределах предоставленных законом

26

полномочий использования средств массовой информации и информационно-

телекоммуникационных сетей, в том числе сети «Интернет», для сексуальной

эксплуатации и совершения иных преступлений против несовершеннолетних.

Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред

их здоровью и развитию» устанавливает классификацию информационной

продукции для возрастных категорий несовершеннолетних, требования к

обороту информационной продукции и к проведению экспертизы

информационной продукции. Кроме того, указанным законом также

регламентируются вопросы ответственности за правонарушения в сфере

защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или)

развитию, и иные вопросы, связанные с доступом несовершеннолетних к

информационной продукции.

Федеральный закон от 24.07.1998 No 124-ФЗ «Об основных гарантиях

прав ребенка в Российской Федерации»1 определяет цели государственной

политики в интересах людей и устанавливает полномочия органов

государственной власти Российской Федерации и органов государственной

власти субъектов Российской Федерации на осуществление гарантий прав

ребенка в Российской Федерации. Рассматриваемый Федеральный закон

является важным источником деятельности прокуратуры в сфере защиты прав

несовершеннолетних, так как основная часть этого нормативного правового

акта посвящена основным направлениям обеспечения прав ребенка в России.

Федеральный закон от 21.12.1996 No 159-ФЗ «О дополнительных

гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без

попечения родителей» является сравнительно небольшим нормативным

правовым актом, однако деятельность органов прокуратуры в сфере защиты и

соблюдения прав детей и молодежи редко когда может обойтись без него.

Настоящий Федеральный закон определяет общие принципы, содержание и

меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения

родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения

27

родителей, а также лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или

единственного родителя. Данный Федеральный закон содержит перечень мер

по обеспечению дополнительных гарантий, среди которых: дополнительные

гарантии права на образование, дополнительные гарантии права на

медицинское обеспечение, дополнительные гарантии прав на имущество и

жилое помещение, дополнительные гарантии права на труд и на социальную

защиту от безработицы, а также отдельно гарантируется судебная защита прав

детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Еще одним важным источником правового регулирования деятельности по

защите прав несовершеннолетних категорий граждан является Федеральный

закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений

несовершеннолетних» от 24.06.1999 No 120-ФЗ1, определяющий основы

правовых отношений, возникающих при осуществлении деятельности

уполномоченными органами по профилактике безнадзорности и

правонарушений несовершеннолетних. Федеральный закон устанавливает

основания проведения индивидуальной профилактической работы и категории

лиц, в отношении которых такая работа должна проводиться; регламентируются

законом, в том числе и полномочия соответствующих уполномоченных

органов, их основные принципы деятельности и направления работы по

профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних лиц на

территории Российской Федерации.

В сфере профилактики безнадзорности и правонарушений статистические

данные за период 12 месяцев 2017 года отражают следующую сложившуюся

ситуацию. На территории Северо-Восточного административного округа

г. Москвы за 12 месяцев 2017 года округа наблюдается снижение на 16,8%

преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их участии

(наблюдается снижение со 101 до 84) в сравнении с аналогичным периодом

прошлого года (далее – АППГ). Из общего числа преступлений, направленных в

суд, снижение на 58,5% тяжких (с 41 до 17). Рост подростковой преступности

28

отмечен только на территории 2 районов округа: Ярославский (с 3 до 7; на 4

случая), Останкинский (с 4 до 7; +75%), Марфино (с 0 до 22; на 22 случая) и

Северный (с 1 до 3; на 2 случая)1.

В структуре подростковой преступности на 31,7% снизилось количество

несовершеннолетних жителей округа, совершивших преступления (с 63 до 43),

в том числе на 44,4% совершивших преступления в состоянии алкогольного

опьянения (с 9 до 5), преступлений, совершенных несовершеннолетними,

состоящими на профилактическом учете в подразделении по делам

несовершеннолетних (далее – ПДН) снизилось на 81,8% (с 11 до 2).

Органами профилактики в этой связи проводились проверки и рейды,

направленные на выявление фактов реализации спиртосодержащей продукции

несовершеннолетним. Так, в истекшем году сотрудниками ПДН ОМВД по

районам СВАО г. Москвы выявлено 15 преступлений, предусмотренных ст.

151.1 УК РФ, что аналогично прошлому году, всего по округу - 18 (-14,3%; 21),

направлено в суд – 14 (-6,7%;15), всего по округу-19 (-9,5%;21).

В результате превентивных мер количество несовершеннолетних жителей

округа, привлеченных к уголовной ответственности и совершивших

преступления по г. Москве снизилось на 30, 2% (с 53 до 37)2.

При этом анализ показал, что на криминализацию подростковой среды

существенное влияние оказывает их ранняя алкоголизация, наркомания,

токсикомания, а также нетрудоустроенность несовершеннолетних. В этой связи

видится необходимость органам системы профилактики активизировать работу

по надзору в сфере защиты прав детей-сирот, прибывающих в учреждениях

социальной защиты населения; особое внимание уделить надзору в части

соблюдения прав и законных интересов детей-инвалидов, а также соблюдения

федерального законодательства при получении медицинского обслуживания

несовершеннолетними.

Таким образом, в настоящей главе мною были изучены и

проанализированы предмет, цели и задачи прокурорского надзора за

29

соблюдением прав несовершеннолетних, основные направления деятельности в

указанной сфере.

Прокурорский надзор является основным гарантом защиты прав

несовершеннолетних граждан, так как прокуратура осуществляет не только

надзор за соблюдением законности, но и реагирует на поступающие в структуру

сигналы о нарушении прав малолетних детей и молодежи.

В первой главе было определено, что прокурорский надзор за

соблюдением прав несовершеннолетних является частью прокурорского

надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, однако

самостоятельной отраслью надзора его назвать сложно. Установлено, что

органы прокуратуры в рамках предоставленных им полномочий обязаны

защищать права и законные интересы несовершеннолетних, принимать меры к

их восстановлению.

Надзор может осуществляться при поступлении каких-либо сигналов:

повышение уровня преступности среди несовершеннолетних, жалобы,

заявления и т.д. Но при этом прокурорские проверки проводятся независимо,

поступали ли какие-либо сигналы о нарушениях в прокуратуру, либо нет. Также

можно сделать следующие выводы, что необходимо принять дополнительные

меры прокурорского реагирования, направленные на защиту прав и законных

интересов несовершеннолетних, особенно обратив внимание на деятельность

органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений.

Во втором параграфе были изучены правовые основы деятельности

прокуратуры, проанализированы основные нормативно-правовые акты,

которыми руководствуются работники прокуратуры в надзоре за соблюдением

прав несовершеннолетних.

На основании изложенных и проанализированных нормативных правовых

актов можно сделать вывод, что на данный момент нет единой научной и

обоснованной системы российского законодательства о несовершеннолетних, а

только лишь отдельные правовые акты в различных сферах, таких, как:

30

конституционное, уголовное, гражданское, трудовое, семейное, жилищное, и

т.д., что значительно осложняет подход к всесторонней защите прав

несовершеннолетних и молодежи, затрудняет четко регламентированное

исполнение законодательных требований всеми органами и учреждениями, что

в свою очередь влечет в работе органов опеки, учреждений системы

профилактики формальный подход к проблемам несовершеннолетних, и как

следствие, несовершеннолетние остаются без должной поддержки государства,

именно в выявлении данных инцидентов и заключается главная цель

прокурорского надзора.

31

Глава 2. Направления организации прокурорского надзора в сфере

защиты прав несовершеннолетних

2.1. Надзор за исполнением законодательства об охране и защите прав

несовершеннолетних на образование

Правовую основу направления надзорной деятельности прокуратуры

Российской Федерации за исполнением законодательства об охране и защите

прав несовершеннолетних на образование составляют, в первую очередь,

Конституция Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации,

Федеральный закон от 29.12.2012 No273-ФЗ «Об образовании в Российской

Федерации», Федеральный закон от 24.07.1998 No 124-ФЗ «Об основных

гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Федеральный закон от

24.06.1999 No120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и

правонарушений несовершеннолетних», Приказ Генеральной прокуратуры от

26.11.2007 No188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением

законов о несовершеннолетних и молодежи», законы субъектов Российской

Федерации об образовании.

Приказом Генеральной прокуратуры от 26.11.2007 No188 «Об организации

прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и

молодежи» установлена важность надзора как средства защиты прав

несовершеннолетних за исполнением законодательства об образовании, за

реализацией образовательными учреждениями прав граждан на получение

общедоступного и бесплатного дошкольного, общего образования, на

получение конкурсной основе бесплатного среднего профессионального

образования и высшего профессионального образования.

Пунктами 6.1 – 6.3 вышеназванного Приказа установлены задачи

прокуратуры при осуществлении прокурорского надзора по рассматриваемому

направлению, среди которых главными являются:

32

- пресечение фактов противозаконного отказа в приеме в государственные

и муниципальные образовательные учреждения всех видов и уровней;

- пресечение фактов введения всякого рода дискриминационных

положений, в том числе ущемляющих право на внеконкурсное поступление

отдельных категорий молодежи;

- выявление и пресечение фактов необоснованного отчисления учащихся,

а также нарушения прав граждан на получение стипендий и социальных

выплат;

- активизация надзора за соответствием федеральному законодательству

локальных актов образовательных учреждений;

- применение мер прокурорского реагирования во всех случаях

незаконной коммерциализации образовательной сферы, надзор за

соответствием порядка предоставления платных образовательных услуг

требованиям Федерального закона от 29.12.2012 No 273-ФЗ «Об образовании в

Российской Федерации», Закона Российской Федерации от 07.02.1992 No 2300-1

«О защите прав потребителей», главы 39 Гражданского кодекса Российской

Федерации;

- применение мер по прекращению безлицензионной образовательной

деятельности или деятельности с нарушением условий лицензирования, а также

использования в образовательной практике не разрешенных органами

здравоохранения методов воздействия на психику обучающихся и

воспитанников, методов и средств оккультного, мистического, религиозного

характера (основываясь на положениях Федерального закона от 04.05.2011 No

99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»).

Проверке законодательства об образовании должны быть подвергнуты

образовательные учреждения всех типов и видов: дошкольные учреждения,

общеобразовательные, специальные (коррекционные) учреждения, учреждения

начального профессионального образования, среднего профессионального и

высшего профессионального образования. Проверки должны начинаться с

33

анализа нормативных правовых актов, регулирующих образовательную

деятельность в регионе, порядок ее организации, а также ряда локальных актов

отдельных образовательных учреждений.

Первым в ходе проведения проверки соблюдения законодательства об

образовании отдельными образовательными учреждениями является анализ

фактического состояния законности в сфере обучения и воспитания

несовершеннолетних, который строится на изучении статистики и данных,

отражающих:

1. В первую очередь данные об общеобразовательных учреждениях,

данные о результатах деятельности общеобразовательных учреждений по

обучению и воспитанию несовершеннолетних:

- суммарное количество образовательных учреждений различных типов и

видов;

- суммарное количество учащихся в образовательных учреждениях

различных типов и видов;

- результаты обучения несовершеннолетних в образовательных

учреждениях1:

- число учащихся, не желающих посещать школы, направленные

Комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав в учебно-

воспитательные учреждения (т.е. число учащихся, находящихся на

внутришкольном учете, учащихся, находящихся на учете Комиссии по делам

несовершеннолетних и защите их прав);

- число учащихся, отчисленных из общеобразовательного учреждения (в

том числе причины отчисления);

- число доставленных в органы внутренних дел несовершеннолетних,

задержанных в общественных местах за совершенные правонарушения;

- число учащихся, привлеченных к административной ответственности за

совершение административных правонарушений;

- число учащихся, совершивших преступления;

34

- число учащихся, осужденных за совершение преступлений;

- число осужденных несовершеннолетних, не работавших и не

учившихся1.

2. Немаловажным является анализ базы данных о родителях (законных

представителях) учащихся, уклоняющихся от обучения, совершающих или

совершивших правонарушения, а именно:

- число привлеченных к административной ответственности родителей и

законных представителей учащихся за совершение правонарушений,

предусмотренных ст. 5.35, ст. 6.10, ст. 20.22 КоАП РФ;

- число примененных семейно-правовых санкций (таких как лишение

либо ограничение родительских прав) к родителям обучающихся в

образовательной организации несовершеннолетних;

- число осужденных за совершение тяжких, особо тяжких преступлений

родителей, дети которых обучаются в образовательном учреждении.

3. Анализ данных о должностных лицах системы образования и

педагогах, привлеченных к административной либо уголовной ответственности.

Кроме того, в ходе проведения проверки соблюдения законности в сфере

образования в образовательном учреждении особого внимания требует оценка

соответствия требованиям федерального законодательства локальных актов

образовательных учреждения, регулирующих и регламентирующих порядок

приема и отчисления учащихся, а также наличие в учредительных документах

организации ограничений по приему, являющихся дискриминирующими по

каким-либо признакам.

Так, в ходе проверок прокуратуры Северо-Восточного административного

округа г. Москвы и межрайонных прокуратур Северо-Восточного

административного округа г. Москвы в образовательных учреждениях выявлены

несоответствия требованиям федерального законодательства следующих

локальных нормативных актов: Правила внутреннего распорядка для

обучающихся колледжа ГБПОУ «ПК им. П.А Овчинникова»; Положение о

35

порядке перевода, отчисления, восстановления, представления академического

отпуска обучающихся в колледже ГБПОУ «ПК им. П.А Овчинникова»;

Положение о платных услугах и платной образовательной деятельности ГБПОУ

«МИПК им. И. Федорова»; Положение о режиме занятий обучающихся ПОУ

«Московский банковский колледж ЦБ РФ»; Положение о стипендиальном

обеспечении и других формах материальной поддержки обучающихся,

утвержденное приказом директора ГБПОУ «Колледж современных технологий

имени Героя Советского Союза М.Ф. Панова». В связи с чем, прокуратурами

округа внесено 14 протестов, каждый из которых рассмотрен, удовлетворен в

полном объеме и локальные акты приведены в соответствие федеральному

законодательству.

Так, например, приказом директора ГБПОУ «Колледж современных

технологий имени Героя Советского Союза М.Ф. Панова» (далее – ГБПОУ

КСТ) «Об утверждении Положений» от 31.08.2016 No465 утверждено

Положение о стипендиальном обеспечении и других формах материальной

поддержки обучающихся ГБПОУ КСТ (далее – Положение), отдельные пункты

которого противоречат требованиям действующего законодательства - в п. 4.1

Положения перечислены категории лиц, которым в обязательном порядке

назначаются государственные социальные стипендии.

Вместе с тем, указанный перечень не является исчерпывающим.

Федеральным законом от 03.07.2016 No 312-ФЗ «О внесении изменений в

статью 36 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в

часть 5 статьи 36 Федерального закона от 29.12.2012 No273-ФЗ «Об образовании

в Российской Федерации» внесены изменения, вступившие в законную силу с 1

января 2017 года. Согласно указанным изменениям, государственная

социальная стипендия назначается также студентам, получившим

государственную социальную помощь. Государственная социальная стипендия

назначается указанной категории студентов со дня представления в

организацию, осуществляющую образовательную деятельность, документа,

36

подтверждающего назначение государственной социальной помощи, на один

год со дня назначения указанной государственной социальной помощи.

Кроме того, согласно ч. 5 ст. 36 Федерального закона от 29.12.2012 No 273-

ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» государственная социальная

стипендия назначается студентам из числа граждан, проходивших в течение не

менее трех лет военную службу по контракту в федеральных государственных

органах, в войсках национальной гвардии Российской Федерации.

Однако указанные категории лиц отсутствуют в перечне лиц, которым в

обязательном порядке согласно Положению назначаются государственные

социальные стипендии в ГБПОУ «Колледж современных технологий имени

Героя Советского Союза М.Ф. Панова», что противоречит требованиям

действующего законодательства.

Кроме того, в нарушение требований законодательства, в пункте 4.5

Положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной

поддержки обучающихся ГБПОУ КСТ указаны основания для прекращения

выплаты государственной социальной стипендии, не предусмотренные законом,

в том числе наличие задолженностей по результатам учебно-производственной

деятельности, пропуски занятий без уважительных причин, нарушение правил

внутреннего распорядка.

Однако в соответствии с требованиями приказа от 27.12.2016 No 1663

Министерство образования и науки Российской Федерации1 в зависимости от

успехов в учебе студентам назначается государственная академическая

стипендия.

Бабушкинской межрайонной прокуратурой г. Москвы директору ГБПОУ г.

Москвы «Колледж современных технологий имени Героя Советского Союза

М.Ф. Панова» Лунькину А.Н.. внесен протест (надзорное производство 21-1-

2017 / 34976 от 13.12.2017). На данный момент протест удовлетворен в полном

объеме, локальный акт приведен в соответствие с действующим

законодательством.

37

Таким образом, проанализированный материал на начальном этапе

проведения прокурорской проверки соблюдения законодательства об

образовании позволяет определить:

- соблюдаются ли требования федерального законодательства при

государственной аккредитации и лицензировании образовательных учреждений;

- соответствуют ли федеральному и региональному законодательству

правила приема и поступления в образовательную организацию;

- не содержат ли правила приема и поступления в образовательную

организацию дискриминационных правовых норм и норм, ограничивающих

прием в дошкольные и общеобразовательные учреждения;

- нет ли случаев установления в правилах приема и поступления

необходимости сдавать какие-либо экзамены, проходить собеседования. В

случае установления подобных правил необходимо определить обоснованность

включения этих требований в правила приема и поступления;

- организован ли образовательной организацией подвоз обучающихся и

соблюдаются ли при этом требования транспортной безопасности;

- обеспечиваются ли обучающиеся в образовательной организации

учебниками и учебными пособиями в соответствии с федеральным перечнем

учебников;

- выявляются ли образовательными учреждениями семьи, находящиеся в

социально-опасном положении, оказывается ли несовершеннолетним,

находящимся в социально-опасном положении, помощь в обучении и

воспитании;

- взаимодействует ли образовательная организация с органами

профилактики несовершеннолетних;

- исполняется ли образовательными организациями требования

Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и

правонарушений несовершеннолетних» в части помощи отстающим учащимся

в освоении учебного материала;

38

- соблюдаются ли права и интересы детей-инвалидов на получение

образования: количество детей-инвалидов, обучающихся в образовательном

учреждении, количество детей данной категории не обучающихся в

образовательном учреждении, но имеющих для этого физические и

психологические возможности, организована ли образовательная среда для

детей с ограниченными возможностями;

- имеются ли факты коммерциализации образовательной деятельности,

сдачи помещений образовательной организации в аренду, осуществления

предпринимательской деятельности, противоречащей федеральному и

региональному законодательству;

- осуществляется ли ведомственный контроль за законностью в

деятельности образовательных учреждений;

- соответствуют ли образовательные программы образовательных

учреждений федеральным государственным образовательным стандартам.

- обеспечены ли компьютеры в образовательном учреждении,

предназначенные для использования в учебном процессе, доступом в сеть

Интернет, фильтрами, препятствующими получению информации,

несовместимой с целями образования и воспитания (защита от получения

информации экстремистской направленности, порносайтов и т.п.).

Несовершеннолетние граждане и молодежь как особая категория граждан

в силу своих социальных и психологических характеристик являются той

частью общества, в которой наиболее быстро происходит накопление и

реализация негативного протестного потенциала. В связи с этим под влиянием

социальных и политических факторов в среде молодежи наиболее легким

образом формируются протестные, радикальные, революционные убеждения и

взгляды.

Как следствие, значительно возрастает роль прокурорского надзора за

исполнением законодательства о профилактике экстремизма в молодежной

среде. Тому подтверждение закрепленная в Приказе Генеральной прокуратуры

39

No 188 задача прокурорских работников по усилению надзора за соблюдением

прав органов и учреждений по делам молодежи, молодежных и детских

общественных объединений, а также за соблюдением законности в их

деятельности и недопущением противоправного использования названных

объединений в политических, экстремистских, оккультных, религиозных целях.

Д.И. Ережипалиев в работе «Надзор за исполнением законов о

профилактике экстремизма в молодежной среде»1 выделяет значительную роль

в профилактике экстремизма в молодежной среде образовательным

организациям, в связи с чем автором подчеркивается необходимость

организации прокурорского надзора за исполнением названными

организациями законодательства в рассматриваемой сфере на постоянной

основе.

Ережипалев Д.И. указывает, что результаты проведенных органами

прокуратуры проверок свидетельствуют о самоустранении руководства

большинства образовательных учреждений от работы по недопущению среди

учащихся и студентов возникновения конфликтов на почве межнациональной и

межконфессиональной неприязни.

«Особое внимание необходимо уделять надзору за исполнением

законодательства, направленного на ограничение доступа обучающихся к

информации экстремистского содержания в сети Интернет», - пишет Д.И.

Ережипалев. Автор связывает свое суждение с тем, что именно на просторах

информационно-коммуникационных технологий, и прежде всего глобальной

сети Интернет, под видом так называемого «обмена мнениями» экстремисты

получили возможность вести пропагандистскую деятельность и вербовать

новых сторонников.

Данные прокурорских проверок выступают явным тому подтверждением

– материалы свидетельствуют, что не во всех образовательных организациях на

компьютерах, используемых в учебных целях, установлена система фильтрации

либо при ее наличии не всегда руководством образовательного учреждения

40

обеспечивается полная защита от доступа к информации экстремистской

направленности.

Данная правовая ситуация имела отражение в практике прокуратуры

Северо-Восточного административного округа г. Москвы. В ходе проверки по

поручению прокуратуры г. Москвы в частном учреждении средней

общеобразовательной школы «Лотос» (далее - ЧУ СОШ «Лотос») было

выявлено, что в нарушение требований ст. 12 Федерального закона от

25.07.2002 No114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»,

положениями которой запрещается использование сетей связи общего

пользования для осуществления экстремистской деятельности, а также

положений пп. «г» п.1 Распоряжения Правительства Российской Федерации от

18.10.2007 No 1447-р, согласно которому, в 2007-2009 гг., в целях использования

в установленном порядке государственными образовательными учреждениями,

общеобразовательных программ, необходимо обеспечить внедрение и

актуализацию системы исключения доступа к Интернет-ресурсам,

несовместимым с задачами образования и воспитания учащихся, в рамках

проверки на компьютерах, находящихся в кабинетах информатики,

предназначенных для обучения детей, вручную осуществлен набор текста

«изготовление бомбы в домашних условиях». В результате набора текста в

поисковой строке осуществлены входы на сайты указанной категории, что

является нарушением требований федерального законодательства. По итогам

проведения проверки прокурором Северо-Восточного административного

округа г. Москвы руководствую образовательного учреждения «Лотос» внесено

представление (надзорное производство 21-2-2017/3098 от 30.11.2017), по

результатам рассмотрения которого должностные лица привлечены к

дисциплинарной ответственности, что говорит о неукоснительном,

своевременном и постоянном надзоре прокуратуры за соблюдением

образовательными организациями законодательства об экстремистской

деятельности.

41

Однако в ходе проведения проверок образовательных учреждений

органами прокуратуры ежегодно выявляется слабое взаимодействие между

образовательной организацией и органами системы профилактики

безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в связи с чем органам

прокуратуры представляется сложным отследить динамику профилактики

несовершеннолетнего, его социального исправления. В большинстве случаев

образовательные организации скрывают реальную информацию о

посещаемости учащимися учебных занятий, желая «разобраться

самостоятельно», в результате чего несовершеннолетний, без уважительной

причины пропускающий учебные занятия, скрываемый от органов

профилактики, выходит из поля образовательной организации и не входит в

поле системы профилактики безнадзорности и правонарушений.

В этой связи прокуратурой Северо-Восточного административного округа

г. Москвы в 2017 году выявлены нарушения законодательства об основах

системы профилактики безнадзорности и правонарушений

несовершеннолетних в деятельности сотрудников ГБОУ г. Москвы «Школа No

950».

Так, в ходе проведения проверки сотрудниками прокуратуры Северо-

Восточного административного округа г. Москвы установлено, что

несовершеннолетний Горяинов С.Д., 20.10.2001 года рождения, обучающийся в

ГБОУ г. Москвы «Школа No 950», в течение учебного года систематически

опаздывал на уроки, допускал пропуски учебных занятий без уважительных

причин, имеет академические задолженности по основным школьным

дисциплинам. Мать несовершеннолетнего самоустранилась от воспитания

сына, не посещает родительские собрания, с администрацией образовательного

учреждения на контакт не выходит.

По результатам 2016-2017 учебного года Горяинов С.Д. не аттестован по 8

предметам, до сдачи итоговых испытаний ГИА-9, ОГЭ не допущен, в результате

оставлен на второй учебный год.

42

Ранее информация в отношении Горяинова С.Д. в адрес Комиссии по

делам несовершеннолетних и защите их прав района Лианозово г. Москвы

(далее - КДНиЗП района Лианозово г. Москвы) не поступала.

На заседании КДНиЗП района Лианозово г. Москвы старшим

помощником прокурора Северо-Восточного административного округа г.

Москвы установлено, что Горяинов С.Д. на внутришкольном учете не состоит,

информация в отношении него в КДНиЗП района Лианозово г. Москвы школой

не направлялась, так как хотели справиться с ситуацией самостоятельно.

В нарушение ст.ст. 4, 14 Федерального закона от 24.06.1999 No120-ФЗ года

«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений

несовершеннолетних» образовательным учреждением не направлена

информация в органы системы профилактики правонарушений

несовершеннолетних, в связи с чем с Горяиновым С.Д. и его семьей не

организована индивидуально-профилактическая работа социальными службами

и учреждениями, не выявлены причины поведения подростка, не отслеживается

динамика ситуации.

По результатам рассмотрения представления (надзорное производство 21-

1-2017/3365 от 21.11.2017), с Горяиновым С.Д. организована профилактическая

работа органами и учреждениями профилактики, 1 должностное лицо

Таким образом, такое направление организации прокурорского надзора

как надзор за соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних в

сфере получения образования является основополагающим контрольным

пунктом в деятельности прокуратуры Российской Федерации, позволяющим на

всех стадиях организации образовательного процесса несовершеннолетних

граждан соблюдать установленные на высшем законодательном уровне

правовые принципы в указанной сфере. Кроме того, обширная правовая

возможность органов прокуратуры на принятие мер прокурорского

реагирования позволяет своевременно выявлять и пресекать какие-либо

покушения на дискриминацию, нарушение либо неисполнение прав и законных

43

интересов детей и молодежи в сфере получения образования на всех уровнях ее

уровнях, и во всех областях, ее касаемых.

Отчетная деятельность прокуратуры Северо-Восточного

административного округа г. Москвы позволяет наглядно продемонстрировать

эффективную работу по пресечению нарушений федерального законодательства

об образовании на поднадзорной территории.

2.2. Надзор за исполнением законов судебными приставами-

исполнителями при взыскании алиментов в пользу несовершеннолетних

детей

В процессе реализации Российской Федерацией стратегических

национальных приоритетов и эффективной защиты национальных интересов,

охраны основных прав и свобод человека и гражданина, отдельного внимания

заслуживает задача, поставленная перед государством, по защите прав и

законных интересов несовершеннолетних слоев населения.

Согласно ст. 60 Семейного кодекса Российской Федерации, ребенок имеет

право на получение содержания от своих родителей и других членов семьи в

порядке и в размерах, которые установлены разделом V СК РФ, посвященного

алиментным обязательствам членов семьи. Выплата алиментных платежей

имеет важное социальное значение, так как гарантирует право ребенка на

получение материального содержания от родителей для всестороннего развития

и обеспечения потребностей.

В науке семейного права уже в течение многих лет обсуждается вопрос о

наличии разницы в понятиях «алиментные платежи» и «содержание». Сычева

Оксана Александровна в своей работе «Регламентация и реализация права

несовершеннолетних детей на получение содержания от родителей в России и

за рубежом (опыт и проблемы)» проводит исследование на данную тему и

приходит к выводу, что термины «алиментные платежи» и «содержание»

различаются тем, что алименты являются одной из разновидностей содержания,

чаще всего это содержание в денежной форме, доставляемое ежемесячно, если

44

иное не предусмотрено соглашением об уплате алиментов. Алименты

(алиментные платежи) имеют место в случаях, когда необходимо зафиксировать

определенный размер предоставляемого содержания и способы его

предоставления1.

В процессе взыскания материального содержания на несовершеннолетних

службе судебных приставов отводится особая, главенствующая роль, так как

исполнительный лист, выданный взыскателю на основании решения суда о

взыскании алиментных платежей или судебного приказа о взыскании алиментов

в пользу несовершеннолетних, направляется взыскателем в службу судебных

приставов-исполнителей с целью возбуждения исполнительного производства и

принятия мер для исполнения решения.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 02.10.2007 No 229-ФЗ «Об

исполнительном производстве», задачами исполнительного производства

являются правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов

других органов и должностных лиц, исполнение иных документов в целях

защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и

организаций.

Генеральной Прокуратурой Российской Федерации 12.05.2009 принято

Указание No155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением

законов судебными приставами» (далее – Указание) в целях повышения

эффективности осуществления прокурорского надзора за исполнением

законодательства, регламентирующего деятельность судебных приставов.

Указание обязывает мерами прокурорского реагирования добиваться

неукоснительного соблюдения судебными приставами-исполнителями

требований действующего законодательства об исполнительном производстве.

В частности, при осуществлении прокурорского надзора при проверке жалоб

на неправомерные действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей,

изучать неоконченные исполнительные производства в подразделениях службы

судебных приставов по месту их нахождения.

45

Основополагающей задачей прокурора является устранение нарушений

закона, допущенных приставом-исполнителем в вопросах соблюдения прав и

законных интересов лиц-взыскателей алиментных платежей и

несовершеннолетних граждан, а также в вопросах розыска должников и

обоснованности привлечения должников к ответственности.

В правоприменительной практике частыми являются случаи

ненадлежащего исполнения судебными приставами-исполнителями своих

должностных обязанностей, проявляющиеся в нарушении сроков возбуждения

исполнительного производства, незаконном окончании исполнительного

производства, невнесении информации об изменении данных должника,

неназначении проверок бухгалтерии предприятия в случае обнаружения

неправильности начисления и несвоевременности перечисления денежных

средств, в волоките по реализации исполнительного производства и т.д. В связи

с этим ежегодно регистрируется большое количество жалоб на неисполнение

(ненадлежащее исполнение) судебных решений, бездеятельность судебных

приставов-исполнителей.

При проверке соблюдения федерального законодательства судебными

приставами-исполнителями в случае выявления нарушений сотрудники органов

обязаны вносить представления об их устранении главным судебным приставам

субъектов Российской Федерации с постановкой вопроса о привлечении

виновных судебных приставов-исполнителей к дисциплинарной

ответственности. Однако не во всех случаях указанные меры приводят к

достижению положительного результата. Р.А. Богдашкин в работе «Защита

органами прокуратуры в гражданском процессе прав несовершеннолетних»1

размышляет о том, что вывод прокурора о нарушении законности должностные

лица могут проигнорировать либо не обратить должного внимания, но

результата в пресечении нарушения законодательства об исполнительном

производстве впоследствии мы наблюдать не сможем. При этом, как указывает

автор, эффективного механизма для принудительного исполнения актов

46

прокурорского надзора в законодательстве попросту не имеется.

Р.А. Богдашкину представляется, что наиболее эффективными мерами

реагирования прокурора на несоответствующие законодательству

постановления судебных приставов-исполнителей является обращения в суд

прокурора с заявлениями о признании недействительными актов пристава. На

мой взгляд, данное положение не имеет места в законодательстве Российской

Федерации в связи с вероятностью возрастания волокиты и увеличения

нагрузки на суды Российской Федерации, что в свою очередь повлекло бы за

собой затягивание процесса восстановления нарушенных прав

несовершеннолетних.

В практике прокуратуры Северо-Восточного административного округа г.

Москвы имеет место следующая правовая ситуация. Так, в связи с

поступившими обращениями в прокуратуру Северо-Восточного

административного округа г. Москвы проведена проверка в межрайонном

отделе судебных приставов по взысканию алиментных платежей Управления

Федеральной службы судебных приставов России по г. Москве (далее – МО по

ВАП). В ходе проверки старшим помощником прокурора Северо-Восточного

административного округа г. Москвы установлено, что 30.01.2017 судебным

приставом-исполнителем МО по ВАП Кюлян Р.М. вынесено постановление об

окончании исполнительного производства на основании положений

Федерального закона «Об исполнительном производстве» (в связи с

направлением копии исполнительного документа в организацию для удержания

периодических платежей, установленных исполнительным документом).

Однако при изучении исполнительного производства было выявлено, что

требования, содержащиеся в постановлении об обращении взыскания на

заработную плату и иные доходы должника от 23.01.2017 в части

предоставления судебному приставу-исполнителю информации об удержании и

перечислении денежных средств должника с указанием сумм начисленной

заработной платы, иный выплат, из которых производится удержание долга,

47

суммы перечисленных денежных средств и дат их перечисления с приложением

платежных документов, подтверждающих перечисление, фактически не

исполнены, платежные документы не предоставлены, отсутствуют так же

подтверждающие документы о получении работодателем указанного

постановления.

В период с 2015 года по 2017 год исполнительские действия ограничены

направлением запросов в регистрирующие органы и кредитные организации,

которые положительных результатов не принесли.

Руководствуясь одним из принципов исполнительного производства -

принципом своевременности совершения исполнительных действий и

применения мер принудительного исполнения, органами прокуратуры выявлена

волокита и несвоевременное совершение исполнительных действий по

исполнительному производству.

Таким образом, по результатам прокурорской проверки установлено, что

при исполнении судебных решений судебными приставами – исполнителями

нарушена ч. 1 ст. 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве»,

из которой следует, что в процессе принудительного исполнения судебных актов

и актов других органов, предусмотренных федеральным законом об

исполнительном производстве, судебный пристав-исполнитель принимает меры

по своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных

документов.

Вышеуказанные нарушения закона стали возможными при отсутствии

контроля за работой судебных – приставов исполнителей со стороны старшего

судебного пристава МО по ВАП, что в свою очередь нарушает ч. 2 ст. 10

Федерального закона «Об исполнительном производстве», из которой следует,

что старший судебный пристав организует работу подразделения судебных

приставов, осуществляет в пределах своей компетенции контроль в

установленной сфере деятельности.

В связи с чем, прокурором Северо-Восточного административного округа

48

г. Москвы начальнику отдела по надзору за исполнением законов о

несовершеннолетних Прокуратуры г. Москвы направлен проект представления

(надзорное производство 21-2-2017/6754 от 13.12.2017) в адрес руководителя

УФССП России по г. Москве об устранении нарушений законодательства об

исполнительном производстве, который впоследствии был удовлетворен в

полном объеме, должностные лица привлечены к дисциплинарной

ответственности.

В случае выявления в ходе проведения проверки деятельности судебных

приставов-исполнителей незаконных постановлений судебных приставов-

исполнителей, Указ Генерального прокурора Российской Федерации от

12.05.2009 пунктом 1.10. обязывает сотрудников прокуратуры Российской

Федерации приносить протесты на выявленные незаконные постановления

вышестоящим должностным лицам. Так, например, в июне 2017 года

прокурором Северо-Восточного административного округа г. Москвы в

результате проведения проверки по обращению Федоровой Я.А. межрайонного

отдела по взысканию алиментных платежей УФССП России по г. Москве (далее

– МО по ВАП) установлено, что 29.03.2017 судебным приставом-исполнителем

МО по ВАП Покатило Е.А. вынесено постановление об окончании

исполнительного производства на основании п.8 ч.1 ст. 47 Федерального закона

от 02.10.2007 No 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (направлена копия

исполнительного документа в организацию для удержания периодических

платежей, установленных исполнительным документом).

Однако указанное постановление вынесено в нарушение требований

закона и подлежит отмене, так как при изучении исполнительного производства

установлено, что требования пункта 6 «представлять судебному приставу-

исполнителю один раз в квартал до 20 числа месяца, следующего за отчетным

периодом, информацию об удержании и перечислении ООО «ТАКСИ 2412

М.А.» денежных средств должника в пользу взыскателя с указанием сумм

начисленной заработной платы, иных выплат, из которых производится

49

удержание долга, суммы перечисленных денежных средств и дат их

перечисления с приложением платежных документов, подтверждающих

перечисление», фактически не исполнены – отсутствуют подтверждающие

документы.

В связи с чем, прокурором Северо-Восточного административного округа

г. Москвы начальнику межрайонного отдела по взысканию алиментных

платежей УФССП России по г. Москве внесен протест на Постановление об

окончании исполнительного производства (надзорное производство 21-1-

2017/3459 от 27.06.2017). Протест рассмотрен в установленный законом

десятидневный срок, удовлетворен в полном объеме, постановление об

окончании исполнительного производства отменено, должностные лица

привлечены к дисциплинарной ответственности, исполнительное производство

исполняется в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Нередко в ходе проведения проверок проявляются проблематичные

аспекты и явления. Так, отмечается ряд проблемных вопросов при исполнении

исполнительных документов, связанных с воспитанием детей - на

принудительное исполнение в большинстве случаев поступают исполнительные

документы с формулировкой «об определении места жительства ребенка» без

возложения обязанности на должника передать ребенка тому родителю, с

которым определено место жительства. Таким образом, судебные инстанции в

ходе выдачи исполнительного документа не указывают императивных мер в

отношении должника, что приводит к ненадлежащему исполнению судебными

приставами-исполнителями своих должностных обязанностей.

Таким образом, эффективная и своевременная работа прокуратуры

Северо-Восточного административного округа г. Москвы по проверке

законности исполнительного производства при взыскании алиментных

платежей на содержание несовершеннолетних граждан оказывает существенное

воздействие на совершенствование работы службы судебных приставов, что

является положительной тенденцией в реализации социальной функции

50

государства.

2.3. Надзор за исполнением законодательства о профилактике

безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

На сегодняшний день в России еще не создана действительно

эффективная система профилактики безнадзорности и правонарушений среди

несовершеннолетних, и хотя некоторые шаги в указанном направлении

предпринимаются, действующая нормативно-правовая база не в полном объеме

соответствует реалиям состояния контроля над детьми и молодежью. Реальную

работу по снижению статистики беспризорности и правонарушений среди

несовершеннолетних и молодежи показывает сегодня прокуратура Российской

Федерации.

В рамках рассматриваемой темы стоит опираться на положения

Федерального закона от 24.06.1999 No 120-ФЗ «Об основах системы

профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»,

Федерального закона от 24.07.1998 No 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав

ребенка в Российской Федерации», а также Приказа Генерального прокурора от

26.11.2007 No188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением

законов о несовершеннолетних и молодежи».

Прокурорский надзор обеспечивает исполнение законодательства об

охране прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, призван

пресекать и предупреждать преступные действия несовершеннолетних.

Прокуратура в своей деятельности по обеспечению полноценного и

всестороннего соблюдения прав несовершеннолетних руководствуется, кроме

норм российского законодательства, в том числе Конвенцией ООН о правах

ребенка и общепризнанными нормами международного права, где закреплен

приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и

государства.

Безнадзорным (согласно ст. 1 Федерального закона «Об основах системы

профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»)

51

является несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует

вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его

воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или иных

законных представителей либо должностных лиц.

Предметом прокурорского надзора за соблюдением законодательства о

профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является

соблюдение учреждениями системы профилактики и их должностными лицами

положений Конституции Российской Федерации, федерального

законодательства, законов субъектов Российской Федерации по вопросам

профилактики, выявления, учета и устройства детей, находящихся в трудной

жизненной ситуации, в социально-опасном положении, а также по вопросам

предоставления гарантий указанной категории граждан.

Регистрация первичных сообщений о фактах семейного неблагополучия

производится в Журнале учета поступившей информации о детях, находящихся

в семьях, в которых родители своими действиями или бездействиями создают

условия, представляющие угрозу жизни или здоровью детей либо

препятствующие их нормальному воспитанию и развитию.

При поступлении в органы социальной защиты информации о факте

семейного неблагополучия, в соответствии с Регламентом межведомственного

взаимодействия по выявлению семейного неблагополучия, организации работы

с семьями, находящимися в социально-опасном положении, утвержденного

Московской городской межведомственной комиссией по делам

несовершеннолетних и защите их прав Правительства Москвы от 25.11.2015 No

04-15, специалисты по вопросам опеки, попечительства и патронажа

осуществляют выход в семьи, проводят беседы, проводят диагностику семье,

проводят обследование условий проживания. После чего принимается

соответствующее решение.

На территории Северо-Восточного административного округа г. Москвы в

2017 году зафиксирован 1 факт преступления в отношении несовершеннолетних

52

в семьях, а именно во время изъятия детей из семьи Левиной Е.В., состоящей на

учете в ОСЗН района Ярославский г. Москвы. Старшие дети сообщили, что

13.05.2017 мать нанесла им телесные повреждения железным прутом.

По указанному факту сотрудниками ОМВД по Ярославскому району г.

Москвы собраны материалы и переданы на рассмотрение мировому судье

судебного участка No 324. В судебном заседании Левина Е.В. признала вину,

решением суда признана виновной в совершении административного

правонарушения, предусмотренного ст. 6.1.1 КоАП РФ (надзорное производство

No 8-1-2017/2232 от 20.04.2017).

Воеводина Татьяна Геннадьевна в работе «Роль органов прокуратуры в

профилактике правонарушений несовершеннолетних в свете Федерального

закона от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики

правонарушений в Российской Федерации"»1 рассматривает деятельность

органов прокуратуры по профилактике правонарушений несовершеннолетних,

особенности реализации прокурором полномочий в данной сфере. В ходе

анализа нормативно-правовой базы, раскрытия сущности прокуратуры как

субъекта системы профилактики безнадзорности и правонарушений

несовершеннолетних, автор полагает необходимым обратить внимание

законодателя на целесообразность дополнения Федерального закона «О

прокуратуре Российской Федерации» нормой, раскрывающей полномочия

прокурора в сфере профилактики правонарушений. В то же время

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не наделил

прокурора профилактической функцией.

Однако, по мнению автора, представление прокурора об устранении

нарушений норм федерального законодательства, предостережение прокурора о

недопустимости нарушения закона, являющиеся мерами прокурорского

реагирования на основании Федерального закона «О прокуратуре Российской

Федерации», несут в себе профилактическую составляющую и реализуются

прокурором в процессе осуществления надзора за исполнением Федерального

53

закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений

несовершеннолетних», в том числе за исполнением законов в деятельности

органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и

правонарушений несовершеннолетних, к которым относятся: комиссии по

делам несовершеннолетних и защите их прав, органы социальной защиты

населения, образования, здравоохранения, опеки и попечительства, службы

занятости, внутренних дел и др.

При этом, Татьяна Геннадьевна Воеводина указывает, что органы

прокуратуры участвуют как в общей профилактике правонарушений

несовершеннолетних, так и в индивидуальной. Общая профилактика

реализуется посредством надзорных мероприятий, проведения прокурорских

проверок, выявления нарушений законов в сфере профилактики безнадзорности

и правонарушений несовершеннолетних, организации работы по разъяснению

законодательства и правовому просвещению несовершеннолетних, их

родителей или законных представителей. Индивидуальная профилактика

правонарушений осуществляется прокурором в процессе общения с

несовершеннолетними, их родителями или законными представителями в целях

оказания на них воспитательного воздействия, а также оказания им

необходимой помощи при выявлении фактов, требующих прокурорского

вмешательства и принятия мер прокурорского реагирования.

В результате научно-исследовательской работы Т.Г. Воеводина приходит к

выводу о том, что включение органов прокуратуры Российской Федерации в

число субъектов профилактики правонарушений расширяет полномочия

прокурора, предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре

Российской Федерации», из чего следует, что профилактическая деятельность

прокурора как субъекта профилактики требует соответствующего правового

регулирования в рамках Федерального закона «О прокуратуре Российской

Федерации» и Федерального закона «Об основах системы профилактики

безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

54

Согласно законодательству, посвященному основным гарантиям прав

ребенка в Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти,

органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы

местного самоуправления в пределах своих полномочий принимают меры:

по принятию нормативных правовых актов, регулирующих

деятельность организаций отдыха детей и их оздоровления;

по созданию безопасных условий пребывания в организациях

отдыха детей и их оздоровления;

по обеспечению максимальной доступности услуг организаций

отдыха детей и их оздоровления;

по контролю за соблюдением требований законодательства в сфере

организации отдыха и оздоровления детей.

Данное направление в деятельности прокуратуры Северо-Восточного

административного округа г. Москвы имеет свое отражение на практике. Так, в

соответствии с поручением прокуратуры г. Москвы прокуратурой Северо-

Восточного административного округа г. Москвы организована и проведена

проверка органов социальной защиты за период 2014-2017 года в части

направления несовершеннолетних на оздоровительный летний отдых в лагерь

ООО «Парк-отель «Сямозеро».

В ходе проверки было установлено, что за указанный период 312 детей,

проживающих в Северо-Восточном административном округе г. Москвы,

посетили лагерь «Парк-отель «Сямозеро». Из этого числа 20 детей,

направляемых органами социальной защиты населения в лагерь «Парк-отель

«Сямозеро» как дети из категории «малообеспеченные», требованиям

государственного контракта в части нуждаемости детей (семей) в социальном

обслуживании и нахождении на соответствующих учетах не соответствовали, в

личных делах справки о доходах, справки о получении и размере пособий,

компенсаций и других социальных выплат отсутствовали. Кроме того, в личных

делах подопечных отсутствовали заявления законных представителей,

55

поручение уполномоченных органов о необходимости организации отдыха и

оздоровления каждого из несовершеннолетних в лагере, а также отсутствовала

документация, подтверждающая статус их отношение к категории

«малообеспеченные».

В ходе проверки личного дела несовершеннолетней Редюк установлено,

что последняя направлялась в летнюю смену в 2015 году в ООО «Парк-отель

«Сямозеро».

После летнего отдыха мать несовершеннолетней, Редюк Н.О., написала

27.07.2015 отзыв об отдыхе дочери на имя директора Государственного

бюджетного учреждения Территориальный центр социального обслуживания

(далее - ГБУ ТЦСО) «Ярославский» Шугаевой Л.А., в котором указала что

отдыхом в лагере дочь не довольна по следующим причинам: вожатые

распивали спиртные напитки, корпуса лагеря старые, еда плохого качества, в

походы давали детям продовольствия в меньшем количестве, чем требовалось,

дети оставались голодные, ночевали в дырявых, сырых палатках.

Об этом отзыве заведующий отделением помощи семьи и детям Гагиладзе

Л.М. доложила заведующему филиалом «Лосиноостровский» Соколовой Т.Ю.,

последняя доложила директору ГБУ ТЦСО «Ярославский» Шугаевой Л.А.

Шугаевой Л.А. указанная информация о нарушении прав и законных

интересов детей не была оформлена в служебную записку для последующего

направления в УСЗН СВАО г. Москвы.

Учитывая изложенное, директор ГБУ ТЦСО «Ярославский» Шугаева Л.А.

не предала должного значения отзыву Редюк Н.О., не доложила в

установленной форме руководству УСЗН СВАО г. Москвы, в связи с чем, не

была организована и проведена проверка уполномоченными органами

деятельности ООО «Парк-отель «Сямозеро».

В результате прокуратурой Северо-Восточного административного округа

г. Москвы внесено представление об устранении выявленных нарушений в

адрес начальника УСЗН СВАО г. Москвы (надзорное производство 21-2-

56

2016/2453 от 19.07.2017). Представление рассмотрено в установленный законом

срок, удовлетворено в полном объеме, должностные лица привлечены к

дисциплинарной ответственности.

Таким образом, в обязанности прокуратуры по обеспечению правомерной

и всесторонней организации отдыха, досуга и занятости детей в каникулярное

время входит, прежде всего, проверка вопросов соблюдения правил охраны

жизни и здоровья детей при проведении различных видов активного отдыха, а

также исполнения требований санитарно-эпидемиологического и

противопожарного законодательства при организации деятельности детских

лагерей и их охраны, вопросов использования ресурсов учреждений

дополнительного образования, спорта, культуры, общественных объединений в

полной мере, а также надзор за принятием нормативных правовых актов,

регулирующих деятельность организаций (в том числе организаций

дополнительного образования) отдыха детей в каникулярное время, за

обеспечением максимальной доступности услуг.

Согласно статистическим данным прокуратуры Северо-Восточного

административного округа г. Москвы, по результатам проведения прокурорской

проверки организации детского отдыха, досуга и занятости в каникулярное

время за период 12 месяцев 2017 года выявлено в 2 раза меньше нарушений

законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений

несовершеннолетних, чем за аналогичный период 2016 года1.

В рамках профилактики безнадзорности и правонарушений

несовершеннолетних и молодежи, прокурорские работники принимают участие

в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее –

КДНиЗП, Комиссия), реагируют на необоснованное изменение статуса

Комиссий, влияют на реализацию Комиссиями правозащитных функций,

используя свои полномочия. Наряду с вышеперечисленным прокуратура также

призвана периодически анализировать практику рассмотрения Комиссиями по

делам несовершеннолетних и защите их прав дел, связанных с привлечением к

57

административной ответственности несовершеннолетних, их родителей или

иных законных представителей.

По мнению Писаревской Е.А., Комиссии по делам несовершеннолетних и

защите их прав часто рассматриваются в качестве связующего звена между

системой профилактики и системой осуществления правосудия в отношении

несовершеннолетних1.

Несмотря на растущую статистику рассмотрения протоколов, связанных с

привлечением к административной ответственности несовершеннолетних, их

родителей или иных законных представителей, Комиссиями по делам

несовершеннолетних и защите их прав на территории Северо-Восточного

административного округа г. Москвы, а также увеличением числа применяемых

мер в отношении должностных лиц и граждан, нарушающих права и законные

интересы несовершеннолетних, по данному направлению районными

Комиссиями индивидуально-профилактическая работа с несовершеннолетними

ведется не на должном уровне. Так, в ходе проверки прокуратурой Северо-

Восточного административного округа г. Москвы личного дела на

несовершеннолетнего Феоктистова Н.М., 2003 г.р., состоящего на

профилактическом учете в КДНиЗП района Северное Медведково г. Москвы с

09.06.2014 в связи с привлечением его матери Галкиной Е.Н. к

административной ответственности по ст.20.22 КРФоАП, в связи с

потреблением несовершеннолетним одурманивающего вещества газ-изобутан,

установлено, что профилактическая работа не ведется2.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав 27.02.2018

дано поручение ГБУ Территориальный центр социального развития разработать

план индивидуально-профилактической работы с несовершеннолетним:

исполнение своего поручения Комиссией не проконтролировано – сведений с

места учебы, а также иной информации о том, что с несовершеннолетним

ведется профилактическая работа в учетно-профилактической карточке на

несовершеннолетнего нет.

58

В аналогичный период Прокуратурой Северо-Восточного

административного округа г. Москвы совместно с Останкинской межрайонной

прокуратурой г. Москвы установлено, что в КДНиЗП района Марфино г.

Москвы с 23.10.2014 на профилактическом учете состоит Чичерина А.Д.,

09.11.2002 г.р., в связи с постановлением Черемушкинского районного суда г.

Москвы от 18.04.2017 об освобождении несовершеннолетней на основании ст.

90 Уголовного кодекса Российской Федерации от уголовной ответственности с

применением принудительных мер воспитательного воздействия в виде

предупреждения. Несовершеннолетняя уполномоченными на то лицами была

предупреждена, что в случае систематического неисполнения принудительной

меры воспитательного воздействия эта мера может быть отменена и материал

направлен для привлечения ее к уголовной ответственности, а в случае

совершения новых преступлений ей может быть назначено наказание в виде

лишения свободы.

Однако, в нарушение указанных положений КДНиЗП района Марфино

координирующую роль в части проведения индивидуальной профилактической

работы с несовершеннолетней Чичериной А.Д., а также профилактических

мероприятий, направленных на предупреждение потребления наркотических

средств или психотропных веществ без назначения врача и укрепление

психического здоровья, не проводились. Более того, последнее имеющееся в

профилактическом деле постановление Комиссии вынесено 23.08.2017. Данное

постановление конкретных указаний органам системы профилактики

безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних не содержит,

контрольную дату последующего рассмотрения материала не указывает, план

индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетней в себя не

включает.

Информация о постановке на профилактический учет в медицинские

учреждения Чичериной А.Д. не направлялась, о состоянии здоровья не

запрашивалась. С образовательным учреждением, в котором обучается

59

несовершеннолетняя, взаимодействие установлено не было. Сведениями об

аттестации ребенка и ее отношении к учебе КДНиЗП не располагает.

Таким образом, профилактическая работа и фактический контроль за

исполнением постановления Черемушкинского районного суда г. Москвы

Комиссией не осуществляется1.

По результатам проверки прокуратурой округа внесены представления об

устранении выявленных нарушений. Все представления рассмотрены в

установленный законом срок, удовлетворены в полном объеме, должностные

лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

Вышеуказанные нарушения в деятельности Комиссии по делам

несовершеннолетних и защите их прав обращают внимание на отсутствие

регламентации должного уровня в деятельности указанного субъекта системы

профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

граждан. Ильгова Е.В. в своей научной работе «Еще раз к вопросу о статусе

Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, или «Услышит ли

Москва регионы?»2 подчеркивает, что отсутствие единого государственного

подхода снижает качество и эффективность работы не только самих комиссий,

но и всей системы профилактики, что подчас приводит к невозможности

обеспечения интересов ребенка, а также к прямому нарушению его прав и

законных интересов. То есть автор находит прямую взаимозависимость между

обеспечением единого государственного подхода к решению проблем защиты

прав и законных интересов несовершеннолетних и обеспечением единого

государственного подхода к определению правового статуса комиссий,

созданием единого нормативного правового акта, содержащего федеральные

стандарты деятельности, обязательные для исполнения в регионах.

Таким образом, деятельность прокуратуры Северо-Восточного

административного округа г. Москвы, несмотря на обширную область

применения законодательства о профилактике безнадзорности и

правонарушений среди несовершеннолетних граждан, ведется активным

60

образом.

Глава 3. Надзор за соблюдением требований законодательства по

защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Пути совершенствования законодательства в указанной сфере

3.1. Надзор за исполнением законодательства о защите прав и

законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения

родителей

При организации прокурорского надзора за исполнением

законодательства о защите прав и законных интересов детей-сирот и детей,

оставшихся без попечения родителей, органы прокуратуры в первую очередь

должны основывать свою деятельность на положениях Федерального закона от

21.12.1996 No 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке

детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Приказа

Генеральной прокуратуры от 26.11.2007 No 188 «Об организации прокурорского

надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи».

Согласно ст. 1 данного Федерального закона:

дети-сироты – это лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или

единственный родитель;

дети, оставшиеся без попечения родителей, - лица в возрасте до 18 лет,

которые остались без попечения единственного родителя или обоих родителей.

Закон называет несколько оснований подобного положения детей:

- лишение или ограничение родительских прав;

- признание родителей безвестно отсутствующими (умершими);

- признание родителей недееспособными (ограниченно дееспособными);

61

- установление судом факта утраты лицом попечения родителей;

- отбывание родителями наказания в учреждениях, исполняющих наказание

в виде лишения свободы, нахождение в местах содержания под стражей

подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;

- уклонение родителей от воспитания своих детей или от защиты их прав и

интересов;

- отказ родителей взять своих детей из образовательных организаций,

медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги;

- единственный родитель или оба родителя неизвестны;

- иные случаи признания детей оставшимися без попечения родителей в

установленном законом порядке.

лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,

- лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до

18 лет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались без

попечения единственного или обоих родителей и имеют в соответствии с

настоящим Федеральным законом право на дополнительные гарантии по

социальной поддержке.

Вышеуказанный нормативный правовой акт закрепляет государственные

социальные гарантии детей-сирот и детей, оставшихся без попечения

родителей, дополнительные гарантии права на образование, на медицинское

обеспечение, на имущество и жилое помещение, на труд и на социальную

защиту от безработицы, на судебную защиту. Развитию данных

государственных гарантий прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения

родителей, посвящены положения Приказа Генеральной прокуратуры от

26.11.2007 No 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением

законов о несовершеннолетних и молодежи», уделяющие особое внимание

регламентации прокурорского надзора за исполнением и соблюдением

законодательства, посвященного данному виду надзора. Так, пунктом 4

вышеуказанного нормативного правового акта устанавливается первостепенная

62

задача работников прокуратуры по обеспечению систематического надзора за

исполнением и соблюдением органами опеки и попечительства требований и

положений федерального законодательства о своевременном выявлении детей-

сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, и их

устройстве в семью, под опеку, попечительство, на усыновление или в

интернатные учреждения.

В соответствии с указанным выше Приказом No188 органы прокуратуры

обязаны привлекать лиц, виновных в нарушении сроков или порядка

предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на

воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся

без попечения родителей, незаконных действиях по усыновлению (удочерению)

детей, передаче их под опеку (попечение) или в приемную семью, к

установленным законом мерам ответственности.

При этом, сведения о фактах отсутствия у ребенка попечения его

родителей или его родственников поступают в орган опеки и попечительства в

порядке, установленном статьей 122 Семейного кодекса Российской

Федерации. Должностные лица организаций (дошкольных образовательных

организаций, общеобразовательных организаций, медицинских организаций и

других организаций) и иные граждане, располагающие сведениями о детях,

оставшихся без попечения родителей, обязаны сообщить об этом в органы

опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

Органы опеки и попечительства в течение трех рабочих дней со дня

получения сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, проводят

обследование условий жизни ребенка, в течение месяца со дня поступления

указанных сведений орган опеки и попечительства обеспечивает устройство

ребенка.

В практике межрайонной прокуратуры г. Москвы, находящейся на

поднадзорной территории Северо-Восточного административного округа г.

Москвы, в 2017 году имело место нарушение органом опеки и попечительства

63

указанных положений. Так, Бутырской межрайонной прокуратурой г. Москвы

установлено, что в Орган социальной защиты населения района Отрадное г.

Москвы (далее - ОСЗН района Отрадное г. Москвы) 12.11.2016 поступило

заявление бабушки по линии матери мальчика Ландревой Н.В., содержащее

сведения о смерти 20.09.2016 родной матери Яцука Д.С. - Кобановой Г.В., с

просьбой рассмотреть вопрос о дальнейшей судьбе ребенка, так как родной отец

мальчика Яцук С.А. участия в воспитании и содержании ребенка не принимает.

Специалистами ОСЗН района Отрадное г. Москвы с Ландревой Н.В. проведены

консультации по вопросу установления опеки над малолетним внуком Яцук

Д.С., также ОСЗН района Отрадное г. Москвы установлено, что родной отец

мальчика проживает в Московской обл., в этой связи 24.12.2016 и 10.01.2017

ОСЗН района Отрадное г. Москвы направлены соответствующие запросы в

территориальные органы внутренних дел, а также органы опеки и

попечительства по месту жительства отца, а также письменное уведомление о

необходимости явки Яцук С.А. в ОСЗН района Отрадное г. Москвы. По

результатам рассмотрения обращения Ландревой Н.В. дан ответ, согласно

которому ведется работа по сбору информации, подтверждающей уклонение

отца от исполнения родительских обязанностей.

По состоянию на 03.03.2017 ответы на направленные запросы в ОСЗН

района Отрадное г. Москвы не поступили, повторные запросы в прокуратуру не

представлены.

ОСЗН района Отрадное г. Москвы 13.12.2016 проведено обследование

условий жизни несовершеннолетнего Яцук Д.С..

Таким образом, Яцук Д.С., с учетом положений ст. 31 Гражданского

кодекса Российской Федерации, а также установленных обстоятельств, является

ребенком, оставшимся без родительского попечения, так как родная мать

умерла, а отец от его воспитания и защиты прав и интересов уклоняется, вместе

с тем, специалистами ОСЗН района Отрадное г. Москвы бабушке мальчика

разъяснено, что малолетний Яцук Д.С. не может быть признан ребенком,

64

оставшимся без попечения родителей, поскольку факт отдельного проживания

отца не является достаточным основанием для признания Яцука Д.С. ребенком

данной категории, однако факт длительного уклонения Яцук С.А. от воспитания

и содержания мальчика органами опеки и попечительства во внимание принят

не был.

Так, ОСЗН района Отрадное г. Москвы в нарушение указанных

требований необходимые меры по защите прав и законных интересов мальчика

своевременно приняты не были, в нарушение месячного срока с момента

получения сведения о ребенке, оставшимся без попечения родителей, вопрос об

установлении опеки над малолетним ОСЗН района Отрадное г. Москвы решен

не был. Вопрос о назначении временной опеки ОСЗН района Отрадное г.

Москвы рассмотрен не был, акт о временном назначении опекуна или

попечителя отсутствовал.

В связи с выявленными нарушениями законодательства об опеке и

попечительстве прокурором в 2017 году в Управление социальной защиты

населения Северо-Восточного административного округа г. Москвы внесено

представление об устранении нарушений закона (надзорное производство 21-1-

2016/3986 от 13.04.2016), по результатам рассмотрения которого 1 должностное

лицо привлечено к дисциплинарной ответственности, выявленные нарушения

устранены.

В статье 10 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по

социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения

родителей» законодателем закреплено право детей-сирот и детей, оставшихся

без попечения родителей, их законных представителей, опекунов

(попечителей), органов опеки и попечительства и прокурора обратиться за

защитой прав указанной выше категории несовершеннолетних в установленном

порядке в соответствующие суды Российской Федерации. При этом дети-сироты

и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют право на бесплатную

юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом от 21.11.2011 No

65

324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».

Так, в ходе надлежащего исполнения указанного положения, за 12

месяцев 2017 года межрайонными прокуратурами Северо-Восточного

административного округа г. Москвы, прокуратурой округа направлено 16

исковых заявлений в защиту прав детей-сирот и лиц из их числа: в защиту

жилищных прав лиц из числа детей-сирот, а также детей, оставшихся без

попечения родителей предъявлено 12 исковых заявлений об обязании

Департамента городского имущества г. Москвы признать право на однократное

предоставление благоустроенного жилого помещения из специализированного

жилищного фонда г. Москвы; 3 - о понуждении УСЗН СВАО г. Москвы к

заключению договора о приемной семье в отношении несовершеннолетней

Осипенковой А.А; 1- о признании недействительным право наследственная 1⁄2

доли в квартире за Шульгиной Р.Я. и признать право наследования указанной

доли в квартире в порядке наследования по закону за Пиксайкиным Д.А.

В настоящее время требования указанных исковых заявлений

удовлетворены в полном объеме.

На территории г. Москвы как субъекта Российской Федерации в

соответствии с п.4.2.61 постановления Правительства Москвы от 20.11.2014 No

683-ПП «О внесении изменения в постановление Правительства Москвы от 20

февраля 2013 г. No 99-ПП и признании утратившими силу правовых актов

(отдельных положений правовых актов) города Москвы» (вместе с

«Положением о Департаменте городского имущества города Москвы»)

Департамент городского имущества города Москвы принимает решение о

предоставлении жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без

родительского попечения родителей, лицам из их числа. Также на территории г.

Москвы Распоряжением Правительства г. Москвы от 19.04.2002 No 547-РП «О

создании Городской межведомственной комиссии по решению жилищных

вопросов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из

числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» создана

66

Городская межведомственная комиссия по решению жилищных вопросов детей-

сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа (далее -

Комиссия). Одной из главных функций Комиссии является рассмотрение

вопросов об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей,

оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, по окончании их

пребывания в: образовательных организациях, учреждениях социального

обслуживания населения, учреждениях системы здравоохранения и иных

организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а

также в приемных семьях, при прекращении попечительства по завершении

обучения в образовательных организациях профессионального образования

либо окончании прохождения военной службы по призыву, либо окончании

отбывания наказания в исправительных учреждениях1 (п. 1.3). Однако зачастую

отказ в предоставлении жилого помещения из специализированного жилищного

фонда является безосновательным либо обстоятельства личного дела каждого

несовершеннолетнего изучены не должным образом, что влечет нарушение

гарантированного федеральным законодательством права на социальную

защиту со стороны государства.

В связи с этим, прокуратурой Северо-Восточного административного

округа г. Москвы проведены проверки обоснованности и законности копий

протоколов заседаний Комиссии по решению жилищных вопросов детей-сирот

и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и

детей, оставшихся без попечения родителей, при Департаменте труда и

социальной защиты населения г. Москвы (далее – Комиссия), с вынесенными за

2016-2017 года заключениями об отказе в обеспечении детей-сирот, лиц из

числа детей сирот жилыми помещениями по договору найма жилого помещения

из специализированного жилищного фонда г. Москвы. По результатам

проверок, прокурором Северо-Восточного административного округа г. Москвы

в Пресненский районный суд г. Москвы направлено 9 исковых заявлений в

защиту лиц из числа детей-сирот о признании незаконным и отмене решений

67

Комиссии, об обязании Департамента городского имущества г. Москвы

признать право на однократное предоставление благоустроенного жилого

помещения из специализированного жилищного фонда г. Москвы детей-сирот и

детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей,

оставшихся без попечения родителей, по договору найма специализированных

жилых помещений. Случаев отказов судов в рассмотрении заявлений

прокуроров, а также отказов в удовлетворении требований прокурора Северо-

Восточного административного округа г. Москвы по рассматриваемому

направлению прокурорского надзора не имеется, все требования удовлетворены

в полном объеме, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей,

наделены жилыми помещениями из специализированного жилищного фонда.

Однако, на сегодняшний день, несмотря на положительные

статистические данные о результатах принятых мер прокурорского

реагирования в сфере соблюдения прав и законных интересов детей-сирот и

детей, оставшихся без попечения родителей, в правоприменительной практике

выявлены явные пробелы законодательства.

Приказ Генерального прокурора No 188 в развитие положений

Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке

детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» устанавливает

задачу органам прокуратуры по организации регулярных проверок исполнения

законов, регламентирующих условия содержания, воспитания и обучения детей,

защиту личных, трудовых, жилищных и имущественных прав детей-сирот и

детей, оставшихся без попечения родителей.

Вопрос о защите жилищных и имущественных прав детей-сирот и детей,

оставшихся без попечения родителей, на сегодняшний день обретает все

большую остроту. Согласно ст. 8 Федерального закона «О дополнительных

гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без

попечения родителей», детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения

родителей, лицам из их числа, которые не являются нанимателями жилых

68

помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя

жилого помещения по договору социального найма либо собственниками

жилых помещений, органом исполнительной власти субъекта Российской

Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц,

однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения

специализированного жилищного фонда по договорам найма

специализированных жилых помещений. Однако в большинстве регионов

вопрос предоставления данной категории несовершеннолетних жилых

помещений из специализированного жилищного фонда является

первостепенным и решается крайне малоэффективным образом. Иными

словами, проблема обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без

попечения родителей, в настоящее время является острой и решается довольно

медленно, так как право на жилую площадь в значительной степени относится к

числу декларативных прав, трудно реализуемых на практике по причине

отсутствия доступного жилья для большинства граждан, отсутствия

достаточного финансирования регионов Российской Федерации.

И.М. Байкин в научной работе «Прокурорский надзор за соблюдением

жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей»1, анализирует

правоприменительную прокурорскую практику по регионам Российской

Федерации, касающуюся предоставления жилых помещений детям-сиротам,

выделяя в ходе анализа следующие основные препятствия в реализации

законодательно закрепленного права указанной категории несовершеннолетних:

- отсутствие соответствующих финансовых вложений со стороны

государства;

- ненадлежащее исполнение обязанности органов опеки и попечительства

по постановке на учет детей, нуждающихся в получении жилого помещения из

специализированного жилищного фонда, искажение информации о точном

количестве детей, нуждающихся в получении жилья;

- отсутствие разработанного механизма обеспечения детей-сирот и детей,

69

оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями;

- израсходование выделенных государством денежных средств не по

своему целевому назначению, чему причиной является крайняя

недобросовестность поднадзорных прокуратуре Российской Федерации

субъектов;

- отсутствие соответствующей нормативно-правовой базы, регулирующей

деятельность по предоставлению детям-сиротам и детям, оставшимся без

попечения родителей, жилых помещений.

В связи с тем, что меры воздействия на недобросовестные решения

распорядительных органов ограничивались дисциплинарной ответственностью,

в заключение автором выносится предложение о введении дисквалификации на

определенный срок за невыполнение законных требований прокурора об

устранении нарушений жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без

попечения родителей.

Старший научный сотрудник Неганова Е.Н. в своей работе «К вопросу о

необходимости деликтообразования административных (управленческих)

деяний за нарушения жилищных прав детей-сирот»1 указывает, что проблема

правоприменения в большинстве своем связана с наличием пробелов в

жилищных нормах права, а именно с отсутствием административной

ответственности за нарушения жилищных прав детей-сирот. Автором

отмечается, что, несмотря на то, что большинство нарушений в сфере жилья

осуществляется в отношении именно детей-сирот (категории

несовершеннолетних, наименее приспособленной к реалиям современного

общества), наиболее уместная административная ответственность за это

отсутствует. В связи с наличием данного законодательного пробела,

обсуждаемого в научных кругах уже более 15 лет, Е.Н. Неганова предлагает

ввести административную ответственность органов государственной власти

субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за

неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, предусмотренных в

70

ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной

поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Между тем, в правоприменительной практике по надзору в сфере защиты

прав несовершеннолетних выявлены и иные пробелы законодательства, которые

будут описаны в нижеследующем параграфе 3.2.

3.2. Проблемы и пути совершенствования и повышения

эффективности правового регулирования надзорной деятельности за

соблюдением прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся

без попечения родителей, и других направлений прокурорского надзора

Понятие прокурорского надзора тесно взаимосвязано с понятием

законности, поскольку законность в современном российском обществе

обеспечивается благодаря осуществлению прокуратурой надзора за

соблюдением законодательства о защите прав и законных интересов

несовершеннолетних во всех сферах жизни общества и государства. Сущность

законности заключается в неуклонном и повсеместном соблюдении всеми

субъектами норм действующего законодательства. Прокурорский надзор в свою

очередь обеспечивает это неуклонное и строгое соблюдение благодаря

применению мер прокурорского реагирования.

В ходе проведения прокурорских проверок об исполнении

имущественных и жилищных прав несовершеннолетних граждан частым

является выявление ситуации, когда родитель или родители не выделяют в

приобретенном жилье доли своим несовершеннолетним детям, вследствие чего

у них появляется возможность продать данное жилое помещение, минуя

обязательную процедуру получения разрешения органа опеки и попечительства.

Данная правовая ситуация имеет место в связи с отсутствием

регламентированного механизма отслеживания неисполненных обязательств по

выделению долей в жилых помещениях всем членам семьи, в том числе

несовершеннолетним детям. Следовательно, в Федеральный закон от 29.12.2006

No 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей,

71

имеющих детей», а также в Федеральный закон от 21.07.1997 No 122-ФЗ «О

государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»

необходимо, по мнению В.А. Браташовой1, внести изменения, предусмотрев

обязательность государственной регистрации ограничения (обременения) прав в

случае, когда для направления средств материнского (семейного) капитала

(далее – МСК) на приобретение (строительство, реконструкцию) жилого

помещения требуется засвидетельствованное в установленном порядке

письменное обязательство лица (лиц), приобретающего жилое помещение

(осуществляющего его строительство, реконструкцию) с использованием

указанных средств (МСК), на основании которого по истечении определенного

времени новое жилое помещение будет оформлено в общую собственность

лица, получившего сертификат, его супруга, детей (в том числе первого,

второго, третьего ребенка и последующих детей) с определением размера долей

по соглашению. Государственная регистрация ограничения (обременения) права

в этом случае производится на основании представленного обязательства. В

Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с

ним (ЕГРП) вносятся сведения об особом порядке реализации такого

недвижимого имущества - после соблюдения указанных в обязательстве

условий по переоформлению жилого помещения в общую собственность

указанных в обязательстве лиц. Регистрационная запись об ограничении

(обременении) права погашается в случае осуществления государственной

регистрации права общей долевой собственности на указанных в обязательстве

лиц.

Организация прокурорского надзора за соблюдением судебными

приставами-исполнителями федерального законодательства об исполнительном

производстве в процессе взыскания алиментных платежей на содержание

несовершеннолетних граждан ежегодно проводится на высочайшем уровне.

Однако нередко в ходе проведения проверок проявляются проблематичные

аспекты и явления. Так, отмечается ряд проблемных вопросов при исполнении

72

исполнительных документов, связанных с воспитанием детей. А именно – на

принудительное исполнение в 80% случаев поступают исполнительные

документы с формулировкой «об определении места жительства ребенка» без

возложения обязанности на должника передать ребенка тому родителю, с

которым определено место жительства. Таким образом, судебные инстанции в

ходе выдачи исполнительного документа не указывают императивных мер в

отношении должника, что приводит к ненадлежащему исполнению судебными

приставами-исполнителями своих должностных обязанностей.

В целях предотвращения двойственности в трактовке исполнительных

документов, рекомендуется на законодательном уровне указать о ничтожности

исполнительных документов, которые не содержат соответствующего

императивного указания.

В ходе проведения проверок образовательных учреждений органами

прокуратуры из квартала в квартал выявляется слабое взаимодействие между

образовательной организацией и органами по профилактике безнадзорности и

правонарушений несовершеннолетних. В связи с отсутствием должной

взаимосвязи органам прокуратуры невозможно отследить динамику

профилактики несовершеннолетнего, его социального исправления. В 90%

случаев образовательные организации скрывают реальную информацию о

посещаемости учащимися учебных занятий, желая «разобраться

самостоятельно», занижая при этом цифры о наличии в организации

несовершеннолетних, требующих индивидуальных профилактических работ. В

связи с этим в результате несовершеннолетний, без уважительной причины

пропускающий учебные занятия, скрываемый от органов профилактики,

выходит из поля образовательной организации и не входит в поле системы

профилактики безнадзорности и правонарушений.

В целях преодоления данного аспекта, органам прокуратуры следует на

высшем уровне наладить эффективное взаимодействие между

образовательными учреждениями и учреждениями профилактики. Кроме того,

73

необходимо проводить систематические разъяснения субъектам системы

образования о необходимости своевременного выявления несовершеннолетних,

нарушающих правила учебного распорядка, требующих профилактических

работ, для последующего снижения статистических данных о правонарушениях

среди несовершеннолетних.

В сфере профилактики безнадзорности и правонарушений

несовершеннолетних также имеются ряд законодательно неурегулированных

вопросов. Главным, на мой взгляд, является отсутствие должного

законодательного регулирования деятельности Комиссии по делам

несовершеннолетних и защите их прав. Этому вопросу также уделяет свое

внимание Е.А. Писаревская в научной работе «К вопросу об эффективности

деятельности Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав»1.

Известно, что Приказ Генерального прокурора No188 отдельным пунктом 10.1

обращает внимание работников прокуратуры Российской Федерации на

принятие активного участия в работе комиссий по делам несовершеннолетних и

защите их прав, на реагировать на необоснованное изменение статуса комиссий.

А также Генеральный прокурор поручает «усилить надзор за соответствием

региональных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность

комиссий, федеральным законам. Используя свои полномочия, активно влиять

на реализацию комиссиями правозащитных функций». Однако, исполнение

вышеуказанных положений Приказа является довольно проблематичным в связи

с тем, что отсутствует единообразный подход в ходе проведения прокурорских

проверок, отсутствуют федеральные стандарты деятельности Комиссий,

обязательные для исполнения.

Таким образом, в настоящее время в целях единообразия

правоприменительной практики и повышения эффективности деятельности

Комиссии по делам несовершеннолетних и защиты их прав как основного

органа в системе профилактики безнадзорности и правонарушений

несовершеннолетних, необходимо принять Федеральный закон «О Комиссии по

74

делам несовершеннолетних и защите их прав», регламентирующий

деятельность Комиссий, содержащий федеральные стандарты деятельности,

обязательные для исполнения в регионах.

В результате проанализированной практики прокуратуры Северо-

Восточного административного округа г. Москвы, стоит выделить проблематику

в законодательном регулировании вопроса в отношении детей-сирот и детей,

оставшихся без попечения родителей, детей, переданных под опеку.

В связи с вступлением в законную силу 29.12.2015 изменений порядка

выплаты в городе Москве ежемесячного вознаграждения приемному родителю

(приемным родителям), внесенных постановлением Правительства Москвы от

23.12.2015 No 932-ПП1, в настоящее время получателями ежемесячного

вознаграждения являются приемные родители, исполняющие обязанности

возмездно, из числа имеющих место жительства в городе Москве и принявших

на воспитание ребенка, имеющего место жительства в городе Москве (ранее

положение в части принятия на воспитание ребенка, имеющего место

жительства в городе Москве, отсутствовало).

Данное постановление не раскрывает понятия места жительства детей,

переданных под опеку, и не ставит в прямую зависимость от факта наличия

либо отсутствия регистрации ребенка непосредственно по месту жительства в

Москве и не содержит отсылочных положений.

Вместе с тем, п. 2 ст. 20 ГК РФ подразумевает под местом жительства

несовершеннолетних, не достигших 14 лет, или граждан, находящихся под

опекой, место жительства их законных представителей (родителей,

усыновителей или опекунов).

В этой связи при применении действующего законодательства возникает

вопрос, признается ли ребенок, переданный из другого региона под опеку лицу,

имеющему место жительство в Москве, и проживающий и зарегистрированный

по месту пребывания на время опеки по адресу опекуна, ребенком, имеющим

место жительства в Москве.

75

Ввиду названных изменений законодательства органы социальной защиты

в настоящее время исходят из понятия места жительства, которое определено ст.

2 Закона РФ от 25.06.1993 No 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации

на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах

Российской Федерации»1, а именно место жительства - жилое помещение в

котором гражданин постоянно или преимущественно проживает и

зарегистрирован по месту жительства.

Органы социальной защиты Москвы, основываясь на внесенных

изменениях, отказывают в назначении возмездной опеки и заключении договора

о передаче ребенка в приемную семью в отношении детей, не имеющих

регистрации по месту жительства в Москве и фактически проживающих и

зарегистрированных в Москве по месту пребывания опекуна, что ущемляет

права ребенка и лишает его социальных гарантий.

Однако позиция высших судебных инстанций свидетельствует об

обратном, а именно Верховный Суд Российской Федерации в определении от

14.08.2013 No 5-АПГ13-242 указал, что в соответствии со статьей 20

Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 2 Закона Российской

Федерации от 25.06.1993 г. No 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации

на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в

пределах Российской Федерации» под местом жительства понимается место, где

гражданин постоянно или преимущественно проживает. Из анализа положений

статей 2 и 3 названного Закона следует, что регистрация осуществляется в целях

обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской

Федерации его прав и свобод и исполнения обязанностей. Регистрация или

отсутствие таковой не могут служить основанием или условием реализации

прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской

Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами

республик в составе Российской Федерации.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении

76

от 06.10. 2008 No 619-О-П1, на основании ранее высказанных в его

постановлениях позиций, регистрация, в том смысле, в каком это не

противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь

предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах

Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим

факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства, при

отсутствии регистрации место жительства гражданина может устанавливаться

на основе различных юридических фактов.

В соответствии с п. «ж» ч. 1 ст. 72, ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской

Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита,

включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской

Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам совместного

ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними

законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,

последние не могут противоречить федеральным законам.

В этой связи Верховный суд РФ разъяснил, что довод о том, что меры

социальной поддержки устанавливаются законодательством г. Москвы как

субъекта Российской Федерации и реализуются исключительно за счет средств

субъекта и законодательством субъекта могут быть установлены ограничения по

кругу лиц получателей названных мер социальной поддержки, соответственно,

несостоятелен, поскольку данный вопрос отнесен к совместному ведению

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обязанность

принятия такого законодательства и ряда социальных гарантий установлены на

федеральном уровне, соответственно, должны быть реализованы на всей

территории Российской Федерации с учетом того, что в федеральном

законодательстве не установлено таких ограничений для реализации названных

гарантий, как регистрация граждан органами регистрационного учета по месту

жительства.

Изложенное свидетельствует о необходимости рассмотрения возможности

77

внесения изменений и дополнений в положения законодательства,

регламентирующего вопросы назначения опеки и попечительства,

направленных на конкретизацию критериев формулировки «место жительства

ребенка в городе Москве, переданного под опеку».

Действенность надзора, осуществляемого прокуратурой, означает

стремление установить конкретное нарушение закона и создать условия,

исключающие нарушения законности в будущем. При этом прокурорский

работник не ограничивается в своей деятельности принесением протеста,

внесением представления. Только при последующем после этих действий

контроле устранения нарушений закона, надзор прокурора достигнет желаемого

результата.

Одним из предлагаемых путей совершенствования эффективности и

действенности надзора за соблюдением прав и законных интересов

несовершеннолетних граждан можно предложить увеличение штатной

численности органов прокуратуры Российской Федерации.

Так, ежегодно можно наблюдать рост статистических показателей

результатов работы прокуратуры Северо-Восточного административного округа

г. Москвы по осуществлению надзора за исполнением законодательства о

защите прав несовершеннолетних. При этом растет количество актов

реагирования, принятых, главным образом, в отношении должностных лиц и

организаций. Однако сегодня перед прокуратурой Северо-Восточного

административного округа г. Москвы стоит задача стремиться к

результативности проводимых мероприятий, так как дальнейшее наращивание

статистических показателей при оставшейся без изменения штатной

численности прокурорских работников может привести к снижению

эффективности осуществляемого надзора.

Таким образом, несмотря на массовые сокращения, проводимые в органах

прокуратуры, увеличение численности возможно в условиях внесения

изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»,

78

касающихся выделения самостоятельной отрасли надзора, - «надзор за

исполнением законодательства о несовершеннолетних».

В связи с этим может быть предложено внести изменения в Федеральный

закон «О прокуратуре Российской Федерации», а именно: в пункте 2 статьи 1

выделить определение отдельного надзора за исполнением законодательства о

несовершеннолетних, его предмет; в III разделе выделить главу, регулирующую

самостоятельную отрасль прокурорского надзора, наполнив данную отрасль

следующим функционалом:

- систематический надзор за исполнением и соблюдением

законодательства о несовершеннолетних и молодежи федеральными органами

исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации,

представительными (законодательными) и исполнительными органами

субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,

органами контроля, их должностными лицами, органами управления и

руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- систематический надзор за исполнением законодательства о пожарной

безопасности в образовательных учреждениях, учреждениях дополнительного

образования, учреждениях здравоохранения и социального развития,

организациях развлечений;

- систематический надзор за исполнением законодательство о

несовершеннолетних и молодежи органами, осуществляющими оперативно-

розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с

преступностью и правонарушениями несовершеннолетних и молодежи.

Кроме того, органам прокуратуры (как на территории Северо-Восточного

административного округа г. Москвы, так и повсеместно на территориях других

субъектов Российской Федерации) необходимо устанавливать более высокую

планку взаимодействия с органами системы профилактики детской и

подростковой преступности, системы устройства детей-сирот и детей,

79

оставшихся без попечения родителей, в социально адаптированное

пространство, в социально благополучные семьи, системы образования,

системы исполнения решений суда о взыскании алиментных платежей на

содержание несовершеннолетних детей. Для достижения социально

благополучного общества, где на должном уровне соблюдаются права и

законные интересы малолетних граждан, высокий уровень взаимодействия,

своевременного и результативного реагирования на случаи нарушения

требований федерального законодательства в рассматриваемой сфере,

необходимо более полное и конкретное внимание государства к правовой

регламентации деятельности каждого субъекта, задействованного в

исследуемом вопросе.

80

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Защита прав несовершеннолетних на сегодняшний день является одним

из приоритетных направлений социальной политики государства. Очевидно, что

дети – это наименее защищенная социальная категория граждан нашей страны.

Для этих целей в нашем государстве существует целая система органов,

которые призваны охранять и защищать права детей и их законные интересы.

Прокурорский надзор состоит в проверке точности при соблюдении

законов, действующих на территории Российской Федерации, и исполнения

Конституции страны.

Цель прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних –

исполнение закона о несовершеннолетних и молодежи, пресечение принятия

региональных нормативных правовых актов, не соответствующих

федеральному законодательству и ущемляющих права и интересы детей.

Исходя из цели работы, был проведен анализ деятельности органов

прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о

несовершеннолетних.

В первой главе исследования были изучены понятие, цели и задачи

прокурорского надзора за соблюдением прав несовершеннолетних, основные

направления данной работы. На основании исследований, можно сделать

выводы о необходимости принятия дополнительных мер прокурорского

реагирования, направленных на защиту прав и законных интересов

несовершеннолетних, особенно обратив внимание на деятельность органов

системы профилактики безнадзорности и правонарушений. Таким образом,

необходим комплексный подход к организации надзора на данном направлении.

81

В случае же так называемого «молчания» закона или его противоречия нормам

и ценностям общества органы прокуратуры должны быть главным

инструментом гаранта и обеспечения сохранности прав и свобод

несовершеннолетних.

Во втором параграфе были изучены правовые основы деятельности

прокуратуры, проанализированы основные нормативные правовые акты,

которыми руководствуются работники прокуратуры в надзоре за соблюдением

прав несовершеннолетних.

Из проанализированного материала можно сделать следующий вывод, что

на данный момент нет единой научной и обоснованной системы российского

законодательства о несовершеннолетних, а только лишь отдельные нормативно-

правовые акты в различных сферах, таких, как: конституционное, уголовное,

гражданское, трудовое, семейное и т.д.

Во второй главе были рассмотрены основные направления организации

прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних.

В первом параграфе второй главы был проанализирован ряд нормативных

правовых актов, научно-теоретических работ по направлению организации

прокурорского надзора в сфере образования, а также актуальная

правоприменительная практика прокуратуры Северо-Восточного

административного округа г. Москвы, в результате чего выявлены пробелы

законодательства и сделаны выводы о том, что указанное направление является

основополагающим контрольным пунктом в деятельности прокуратуры

Российской Федерации, а обширная правовая возможность органов

прокуратуры на принятие мер прокурорского реагирования позволяет

своевременно выявлять и пресекать какие-либо покушения на дискриминацию,

нарушение либо неисполнение прав и законных интересов детей и молодежи в

сфере получения образования на всех уровнях ее уровнях, и во всех областях,

ее касаемых.

Во втором параграфе второй главы, посвященном надзору за исполнением

82

законов судебными приставами-исполнителями при взыскании алиментов в

пользу несовершеннолетних детей, были рассмотрены основные положения о

деятельности прокурора в указанной сфере и сделаны основные выводы по

результатам правоприменительной практики прокуратуры Северо-Восточного

административного округа г. Москвы, выявлена положительная тенденция.

Третий параграф второй главы, посвященный надзору за исполнением

законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений

несовершеннолетних, посвящен всестороннему изучению практики

прокуратуры Северо-Восточного административного округа г. Москвы,

статистическим данным о результатах ее деятельности, а также ее анализу и

обнаружению пробелов в законодательстве в указанной сфере.

Третья глава выпускной квалификационной работы посвящена надзору за

соблюдением требований законодательства по защите прав детей-сирот и детей,

оставшихся без попечения родителей и разработке путей совершенствования

законодательства в указанной сфере, среди которых главными являются:

- внесение изменений в Федеральный закон от 29.12.2006 No 256-ФЗ «О

дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», а

также в Федеральный закон от 21.07.1997 No 122-ФЗ «О государственной

регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в целях

регламентации механизма отслеживания неисполненных обязательств по

выделению долей в жилых помещениях всем членам семьи, в том числе

несовершеннолетним детям;

- внесение изменений в законодательство об исполнительном

производстве о ничтожности исполнительных документов, не содержащих

соответствующих императивных указаний;

- организация эффективного взаимодействия между образовательными

учреждениями и учреждениями профилактики, проведение систематических

разъяснений субъектам системы образования о необходимости своевременного

выявления несовершеннолетних, нарушающих правила учебного распорядка,

83

требующих профилактических работ, для последующего снижения

статистических данных о правонарушениях среди несовершеннолетних;

- принятие Федерального закона «О Комиссии по делам

несовершеннолетних и защите их прав»;

- необходимость рассмотрения возможности внесения изменений и

дополнений в положения законодательства, регламентирующего вопросы

назначения опеки и попечительства, направленных на конкретизацию критериев

формулировки «место жительства ребенка в городе Москве, переданного под

опеку»;

- внесение изменений в Федеральный закон от 17.01.1992 No 2202-1 «О

прокуратуре Российской Федерации», касающихся выделения самостоятельной

отрасли надзора, - «надзор за исполнением законодательства о

несовершеннолетних».

Таким образом, содержание прокурорского надзора заключается в том то,

что прокуратура функционирует в большей степени как правозащитный орган,

содействующий несовершеннолетним в реализации своих прав и интересов и

их восстановлении в случае нарушения, а не только как орган надзора за

соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов,

действующих на территории Российской Федерации.