Критерии и показатели оценки государственного и муниципального управления
Введение................................................................................... 3
1. Критерии и показатели эффективности государственного и муниципального управления............................................................. 4
2. Оценка эффективности муниципального управления....... 9
3. Оценка эффективности государственного управления.... 13
Заключение............................................................................. 17
Список использованной литературы..................................... 18
Актуальность темы реферата связана с тем, что современный этап развития России характеризуется повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Данной проблеме посвящены научные исследования, ее обсуждают по телевидению, в среде чиновников и политиков. Материалы Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ также содержат постановку задач в этой области. Между тем, очевидна и сложность построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России. . Тем не менее, стремление достичь указанную эффективность на практике продолжает сталкиваться с проблемами различного характера: кадровыми, экономическими, политическими и т.п. В особенности это верно, когда эффективность определяется для высшего управленческого звена в системе управления.
Целью реферата является определение эффективности государственного и муниципального управления в России. Для этого необходимо решить следующие задачи:
- рассмотреть показатели и критерии эффективности управления
- рассмотреть оценку муниципального управления
- рассмотреть оценку государственного управления
Предметом реферата оценка управления
Объектом реферата система оценки государственного и муниципального управления.
Понятие “критерий эффективности” государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин “оценка”. Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта.
Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов. А руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности — это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.
Оценка как ядро понятия “критерий эффективности” — термин, производный от понятия “ценность”. Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются “предметными ценностями”. Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу “субъективных ценностей”. Их следует отличать от “предметных ценностей” (объектов оценивания).
Каждой политической системе присуща своя система и иерархия ценностей, объективно обусловленные основами бытия государства и интересами общества. Система ценностей есть плод коллективного исторического творчества данного сообщества людей, отражающая результат взаимодействия политического сообщества со средой, а также социальных взаимоотношений между его членами. Система ценностей конкретного политического союза (государства) не охватывает все их многообразие, существующее в социальном мире (например, моральных, эстетических, научных, да и политических). Она слагается из тех, наиболее значащих для существования и функционирования политического союза ценностей, которые зафиксированы в конституционных основах государственного строя, в идеологии, политических принципах и целях государства, воплощаются в политической стратегии, а также в принципах, концепциях и целях деятельности управляющего субъекта.
Базовые ценности современного Российского государства — это политическая демократия (народовластие), суверенитет государства, его целостность и безопасность, правовой закон, политические и социальные права и свободы человека, свободный труд, основанный на многообразии собственности на средства производства, плюрализм и др. Известно, что миллионами россиян признаются многие другие, традиционные ценности. К примеру, социальная справедливость, соборность (коллективизм), православные ценности.
Все они заложены в критериях определения эффективности главных направлений деятельности государства, принимаемых правящим субъектом решений. Формулируемые правящими элитами и политическими лидерами, проверенные историческим опытом и закрепленные правом базовые ценности обретают общезначимый, объективный характер по отношению к членам общества и к управляющим субъектам. Чем меньше разрыв между официально провозглашенными ценностями и действующими правилами “игры” управляющих, тем реальней эффективность управления.
В основе критериев эффективности — принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс.
В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический (данные критерии рассмотрены в Таблице №1). Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональным. Измерение эффективности управления по типу — “затраты-выпуск” или “затраты-результат” характеризует прагматический критерий.
Табл.№1 Критерии эффективности управления
Вид критерия |
Объекты оценивания (предметные ценности) |
Признаки эффективности |
Критерии оценки |
Ценностно-рациональный |
политическая стратегия, государственные программы, планы, социально-политические и экономические концепции, принципы, методы управления; |
уровень осуществления основных функций государственного управления (сохранение системы, обеспечение целостности общества, прав и свобод граждан и др.); уровень рациональности решений, их легитимности, демократизм, свобода выбора; |
соответствие результатов и последствий решений государственным ценностям, принципам, общественным интересам; |
Целерациональный |
государственные программы, планы, принципы деятельности управления, организационные структуры, формы, методы, нормы и стиль управленческой деятельности, правовое и информационное обеспечение, способы артикуляции интересов государства и граждан, защиты их, объем и виды услуг и т.д. |
полнота осуществления поставленных целей, уровень рациональности решений, легитимность, демократизм, законность, компетентность, информационное обеспечение, методы стимулирования участия граждан в управлении, степень свободы выбора, общественная цена выбора, рациональность использования всех видов капитала, инновационность решений |
соответствие решений функциональным целям и задачам государственного субъекта, его статусу и полномочиям, правовому порядку, общественным потребностям и интересам, достижение оптимальных результатов в рамках регулируемых государственных ресурсов; соответствие решений ожиданиям конкурирующих социальных групп |
Прагматический |
непосредственные результаты изменения управляемых объектов |
общественная полезность, экономическая, социально-политическая выгода, рациональность использования ресурсов, инновационность решений, их оперативность, простота, созидательность методов управления. |
получение оптимальных результатов при минимальных затратах ресурсов, оценка по модели “затраты- выгода”. |
Рассмотренные критерии эффективности государственного управления являются общими, в том смысле, что могут применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем каждый из видов критериев приложим к анализу решений различных уровней, масштабов и значимости для государства и общества. Ценностно-рациональный критерий поможет политику и теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода. Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая происшедшее, совершающиеся и возможные результаты через призму системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или негативную эффективность данных масштабных управленческих акций государственного субъекта.
Целерациональный критерий — также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов. Интегральный показатель — соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем “соответствие ценностям”. Хотя понимание государственных интересов — тоже проблема. Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан — избирателей, состояния здоровья. Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль. К примеру, действенность реформы российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных средних школ и техникумов в энное число гимназии, колледжей и лицеев. Главное — в оценке качества новой, вариативной, системы образовательных учреждений, в том, стало это качество выше советского уровня или же нет. Тем не менее учитывать количественные данные при проведении итогов реформы следует.
Относительно прагматического критерия эффективности. Оценка действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней вполне целесообразна. Опасен лишь примитивный прагматизм, мотивированный так называемым здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов. Подобный подход властей к системе высшего образования и к науке поставил последние перед опасностью деградации, привел к потере ранее завоеванных приоритетов. По некоторым данным печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физиков работают за рубежом. Затраты государства на образование и науку, как известно, окупаются в течение длительного времени, это — база для прогресса в настоящем и будущем, вклад в потенциал государства. Вульгарный прагматизм в образовательной и научной политике противоположен коренным интересам народа.
Глобальные экономические решения (да и не только) так или иначе затрагивают социальную сферу и политику, где не представляется возможным посчитать “чистые положительные результаты”, равно как и “допустимые” или “заданные временные”, “самые низкие издержки”. Кроме того, следует учитывать, что эффективность социально-политических решений прямо во многих ситуациях не связана ни с самыми низкими издержками, ни с высокими, а тем более — с заданными. Издержки таких решений преимущественно не запрограммированы, что не означает бесконтрольности.
Для того чтобы муниципальная власть была в состоянии реально решать вопросы местного значения, в Налоговый и Бюджетный кодекс РФ будут внесены кардинальные изменения, после вступления которых в силу муниципальная власть получит большие ресурсы и полномочия. Как отметил Президент РФ В. В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию, «вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел. Наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы». Долгое время на местном уровне существовал миф, что как только орган управления будет выбираться самим населением, жизнь сразу улучшится. Такая точка зрения отражена в прежнем законодательстве о местном самоуправлении, в котором обязательно было наличие в муниципальных образованиях только представительного органа. Однако этого оказалось недостаточно. Второй, более стойкий и удобный миф – дать местному самоуправлению много денег в виде постоянной налоговой базы, и тогда все проблемы решатся. Это не так по многим причинам:
—даже огромные финансовые резервы могут просто разворовываться, о чем свидетельствует практика последних десятилетий. Недаром Президент РФ В. В. Путин главной проблемой государственного и муниципального управления назвал коррупцию. По степени коррумпированности в 2018 г. России заняла 147-е место в мире;
—нужно задуматься, почему в похожих по условиям муниципальных образованиях, с одинаковыми наполняемостью муниципального бюджета и объемом ресурсов, люди живут по-разному: где-то все относительно благополучно и население довольно работой местной власти, а где-то среда обитания запущена и люди резко критикуют власть.
Надо научиться управлять:
—финансами, то есть рационально планировать и управлять даже небольшими бюджетными доходами, анализировать и разрабатывать новые финансовые источники, искать инвесторов и т.д.;
—инновациями, то есть овладевать новыми технологиями управления с помощью консультантов и экспертов;
—человеческим потенциалом, прежде всего потенциалом муниципальных служащих, кадров муниципальных организаций и всего местного сообщества;
—информационными технологиями, ставя их на службу местной власти.
Если рассматривать муниципальных управленцев как первую ступень единой системы управления Россией, то необходимо системно подходить к их профессиональной подготовке. В Послании Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию РФ сказано: «Сегодняшней России и ее будущей инновационной экономике, государственной службе, системе управления и социальных услуг нужна и новая система формирования кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы государственного, муниципального управления, в бизнес наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей. Управленческий резерв должен включать в себя три уровня: муниципальный, региональный и федеральный».
В России формируется единая система кадрового резерва государственной и муниципальной службы. Веский аргумент в пользу такого шага – введение классных чинов для муниципальных служащих, создание условий для ротации на государственной и муниципальной службе. Но ведь это можно сделать только в том случае, если существует системная профессиональная подготовка, непрерывное профессиональное образование государственных и муниципальных служащих.
Началом качественной профессиональной подготовки муниципальных управленцев должна стать разработка государственного образовательного стандарта по муниципальному управлению современного уровня. Если проанализировать существующий государственный стандарт по данной специальности, можно увидеть, что:
муниципальному управлению посвящен минимальный объем изучаемого материала; существуют учебники под названием «Государственное и муниципальное управление», в которых муниципального управления касается 1/8 часть материала (справедливости ради нужно сказать, что специфике государственного управления регионами уделяется столь же мало внимания); понятия стандарта во многом устарели и не соответствуют современной системе местного самоуправления.
Системный подход к профессиональной подготовке муниципальных управленцев означает совершенствование государственного стандарта и процедур профессиональной подготовки:
—определение и строгое соблюдение четких периодов повышения квалификации муниципальных управленцев;
—взаимосвязь обучения не только с сиюминутными, но и с перспективными задачами проведения реформы местного самоуправления;
—четкое выделение специфики муниципального управления в структуре госстандарта и формирование комплексного объема знаний и компетенций по данному направлению. Согласно Федеральному закону№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодательно создан институт профессиональных управляющих местной администрацией.
Логика становления института профессиональных управляющих местной администрацией требует вслед за законодательным закреплением статуса реальных действий по формированию корпуса кадров управленцев. Должен быть создан корпус высококлассных специалистов, которые могут мобильно передвигаться по муниципальным образованиям России и участвовать в конкурсах. Запуск таких процессов горизонтальной мобильности позволил бы создать возможности для профессионального роста и обмена успешным опытом в среде профессиональных управляющих. В итоге они смогли бы более надежно, на инновационной основе, объединить страну посредством управленческих технологий на низовом, муниципальном уровне.
С момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ по настоящее время не создано ни одной образовательной структуры по подготовке профессиональных управляющих местной администрацией. Только в Российском государственном социальном университете для студентов дневного и вечернего отделений по специальности «Государственное и муниципальное управление» второй год ведется факультативный курс «Профессиональный управляющий местной администрацией».
Реализацию качественного образовательного стандарта должна обеспечивать система высших и средних специальных учебных заведений. Для системы профессиональной подготовки необходимо отбирать талантливых и патриотически настроенных преподавателей, обучать их в России и стажировать в развитых в этом отношении странах мира.
С целью повышения уровня профессионализма местных управленцев и совершенствования организации органов местного самоуправления необходимо создать мощную инфраструктуру профессионального образования муниципального управления, которая должна включать в себя следующие звенья: Всероссийскую муниципальную академию;
структуры профессионального образования в регионах: институты, обучающие и оценочные центры; научно-исследовательские институты и лаборатории управленческих технологий по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления; консультационные центры ;профессиональные ассоциации муниципальных управленцев, профессиональных управляющих местными администрациями; структуры помощи по профессиональному развитию муниципальных кадров в Ассоциации малых и средних городов России и других ассоциациях муниципальных образований.
Наладить эффективную работу муниципалитетов жизненно важно для граждан России. Оптимальные управленческие решения, принятые на государственном уровне, как и наказы населения, будут в конечном итоге исполняться (или не исполняться) местной властью. Качественно муниципальная власть сможет работать только в том случае, если она профессионально обучена и рационально организована.
Как показала практика, многие из разработанных и используемых показателей не соответствуют классическим требованиям, например, простота в использовании и понимании, статистическая надежность, контролируемость, быстрота обновлений, целесообразность и т. д.
К примеру, Институтом национального проекта (ИНП), было проведено исследование структурных подразделений органов исполнительной власти, которое показало, что эффективность предоставления государственных услуг часто не имеет прямой зависимости от бюджетного финансирования.
Помимо этого, в ходе своих исследований ИНП выявил серьезные проблемы, среди которых можно выделить такие как:
1) результаты оценки качества предоставляемых государственных услуг органами власти граждан слабо интересуют;
2) нет четкой взаимосвязи между итогами оценки государственного гражданского служащего, принимающего участие в процедурах предоставления услуг (например, результаты аттестации, квалификационного экзамена), и оценкой качества предоставления услуг;
3) информация о методах и результатах оценки эффективности деятельности органов власти, размещаемая на официальных сайтах субъектов РФ при предоставлении государственных услуг, указывает на проблемы, связанные с готовностью к данному виду работ и объективностью оценки экспертным сообществом.
Результатом деятельности органов государственной власти является социальная эффективность, так как в сфере государственного управления главным показателем служит уровень и качество жизни граждан.
На основе проведенной ревизии всех функций государственных учреждений Минэкономразвития РФ были созданы механизмы оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений).
Применение полученных результатов на практике может послужить основанием для принятия решения о досрочном прекращении руководителями своих должностных обязанностей. Создание таких механизмов оценки предусматривалось Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [2], а результаты оценки гражданами эффективности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений, органов МСУ, унитарных предприятий и учреждений и др. являются основанием для принятия решений о досрочном освобождении руководителя от исполнения своих должностных обязанностей [10,с.69].
Отметим, что согласно Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018г. должен составлять не менее 90 % [10, с. 79].
Для оценки качества государственного управления в России на различных уровнях используются международные методологии и методики мониторинга, позволяющие оценить уровень администрирования в мировом сравнении, с учетом специфики конкретного государства и его уникальной системы публичного управления.
В России можно выделить следующие основные механизмы проведения мониторинга работы органов всех уровней исполнительной власти:
– мониторинг и оценка эффективности реализации программ и стратегий;
– отраслевой принцип;
– ежегодная отчетность;
– оценка эффективности на уровне конкретных органов управления. [9, c. 59]
Мониторинг и оценка эффективности реализации стратегий и программ осуществляется путем ежегодной подготовки отчетов и докладов министерствами, службами и агентствами, в которых в обязательном порядке отражены цели, задачи, результаты, которых удалось добиться, а также показатели деятельности данных органов на предстоящий период планирования. При этом следует обратить внимание на качество предоставляемой и получаемой информации различными органами власти для проведения мониторингов. Для получения реальной картины относительно положения дел, необходимо, чтобы информация была всегда своевременной, полной и достоверной. Без выполнения данных требований получить представление о происходящих процессах в государственном управлении невозможно.
Для оценки места России в международном сообществе используются различные индексы, например, индекс экономической свободы, индекс восприятия коррупции, индекс непрозрачности и т. д., рассчитываются показатели GRICS, а также присваиваются рейтинги инвестиционной привлекательности и кредитоспособности. Не только в России, но и в других странах показатели данных рейтингов особенно учитываются при разработке основных направлений проведения административной реформы.
Для совершенствования оценки эффективности органов исполнительной власти следует:
– учитывать территориальные различия по всему государству и применять поправочные коэффициенты, учитывающие уровень развития региона, отдаленность от федерального центра, региональные климатические условия и особенности, является регион донором или дотационным и т. д.;
– внедрять менеджмент качества предоставляемых услуг населению;
– оценивать результативность, уровень профессионализма работника (служащего) и оценку качества предоставляемых услуг;
– внедрять и постоянно совершенствовать системы информационного обеспечения, а также автоматизировать процессы оценки эффективности деятельности органов власти.
Для большей объективности в оценке деятельности органов исполнительной власти можно использовать данные рекомендации вместе с уже применяемой методикой мониторинга оценки их деятельности, что позволит также принимать более эффективные управленческие решения по различным проблемным вопросам как на местном, так и на региональном уровнях.
Эффективность государственного управления определяется возможностями органов государственной власти реагировать на факторы воздействия внешней среды, сохраняя при этом стабильность и устойчивость политической системы. Эффективность власти в стране определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне – в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть.
Для эффективного функционирования государства необходимо четкое разграничение полномочий всех ветвей власти, а также современная отлаженная машина исполнительной власти, способная управлять экономикой в масштабах всей страны. В основе деятельности всех органов государственного управления должна лежать концепция "интегрированного государственного управления", суть которой - рассмотрение потребностей граждан как отправной точки всех последующих действий всех ветвей исполнительной власти. Для обеспечения прав потребителей государственных услуг должен быть разработан и принят специальный закон , основные положения которого ставили бы чиновника в зависимость от качества его работы и соответственно граждане перестали бы быть заложниками чиновничьего произвола. В структурах государственной власти должна концентрироваться интеллектуальная элита нации, способная разработать и последовательно реализовывать концепцию развития страны на длительную перспективу придать экономике динамичный и устойчивый характер.
1. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» — [Электронный документ] — http://www.kremlin.ru/acts/bank/35265 (дата обращения: 23. 03.2020)
2. Благих И. А. Теоретико-методологические подходы к обоснованию экономической политики современной России // Вопросы политической экономии. — 2016. — № 2.– С.67–75.
3. Волкова А. В. Управляемость государства и гражданская состоятельность // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. — 2014. — № 4–1. — С. 44–47.
4. Кулакова Т. А. Вовлечение в публичность: связи с правительством // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. — 2015. — № 1–2. — С. 96–99.
5. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ.ред. В. В. Маркина, А. В. Осташкова. — М: Экслибрис-Пресс, 2014. — 321 с.
6. Соколова Л. Г. Основы государственного и муниципального управления: учеб.пособие. — Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2015. — 142 с.