Практики налоговых расходов в российской практике

Оглавление ВВЕДЕНИЕ 3ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРИМЕНЕНИЯ НАЛОГОВЫХ РАСХОДОВ ДЛЯ СТИМУЛИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОГО РАЗВИТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 51.1 Содержание налоговых расходов и их влияние на экономическую деятельность и инвестиционное развитие в Российской Федерации 51.2 Концепция налоговых расходов бюджета 11ГЛАВА 2. АНАЛИЗ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ Практики налоговых расходов в российской практике 182.1 Анализ российской практики предоставления налоговых расходов 182.2 Оценка эффективности налоговых расходов в российской практике 242.3 Совершенствование практики использования налоговых расходов для стимулирования инвестиций 26ЗАКЛЮЧЕНИЕ 29БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 31ВВЕДЕНИЕ Основная часть доходов бюджета состоит из обязательных платежей, таких как налоги, страховые взносы, таможенные пошлины и другие. Для обеспечения защиты прав граждан и стимулирования экономических процессов нормативное регулирование предусматривает возможность установления льгот и преференций по таким платежам, что влечет уменьшение доходов бюджета. В мировой и российской практике государственного управления признается важность оценки не только объемов этих потерь доходов, но и их эффективности с точки зрения достижения социально-экономических целей, которые были мотивацией для введения таких льгот и преференций. Необходимость законодательного регулирования такой оценки и ее внедрение в процедуры бюджетного процесса, а также определение статусов органов, ответственных за этот процесс, требует формирования нового комплекса нормативных правил, обычно называемого институтом налоговых расходов бюджетной системы государства. С 2019 года подобный правовой инструмент был введен в российское бюджетное законодательство, что вызвало ряд теоретических и практических вопросов. Несмотря на то, что институт налоговых расходов уже закреплен законодательно и внедрен в практику органов исполнительной власти всех уровней, теоретическая концепция налоговых расходов до сих пор недостаточно разработана. В частности, финансово-правовая доктрина не предоставляет четкого ответа на вопрос о совпадении понятий "налоговые расходы" и "налоговые льготы и преференции", что мешает выделению налоговых расходов из общего массива стимулирующих мер и приводит к неэффективности их оценки. Также остаются нерешенными или недостаточно рассмотренными вопросы о правовой природе нового инструмента, его сущности и целях, а также о правовом механизме его реализации и форматах закрепления в системе бюджетной деятельности. Актуальность темы исследования также обусловлена проблемами в нормативном регулировании процесса оценки налоговых расходов, которые уже проявились или могут возникнуть в будущем. Основные проблемы практического характера связаны с реализацией установленных процедур оценки налоговых расходов, улучшением как законодательного регулирования, так и методологии такой оценки, которая в настоящее время часто реализуется формально.Цель работы - рассмотрение налоговых расходов бюджетов и анализ их роли в обеспечении инвестиционного развития Российской Федерации.Задачи работы :Рассмотреть содержание налоговых расходов и их влияние на экономическую деятельность и инвестиционное развитие в Российской Федерации Изучить концепцию налоговых расходов бюджета Провести анализ российской практики предоставления налоговых расходов Оценить эффективности налоговых расходов в российской практике Определить направления совершенствования практики использования налоговых расходов для стимулирования инвестиций Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в связи формированием перечней и оценкой налоговых расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.Предметом исследования выступают положения Бюджетного кодекса РФ и иных актов бюджетно-правового регулирования федерального, регионального и муниципального уровней..Структура работы включает введение, две главы, заключение и библиографический список. ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРИМЕНЕНИЯ НАЛОГОВЫХ РАСХОДОВ ДЛЯ СТИМУЛИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОГО РАЗВИТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1.1 Содержание налоговых расходов и их влияние на экономическую деятельность и инвестиционное развитие в Российской Федерации По мнению экономистов, их предложение основывается на анализе налоговой практики и действующего законодательства . Они определяют налоговые расходы как убытки бюджета, обусловленные налоговыми льготами и специальными налоговыми режимами, которые предусмотрены в рамках государственной поддержки, соответствуя целям государственных программ и социально-экономической политики.Основываясь на представленных определениях, следует отметить, что в данном случае налоговые расходы включают только преференции налогового законодательства, но не определяют критерии для классификации убытков как налоговые расходы. Например, И.А. Майбуров рассматривает налоговые льготы как налоговые расходы, определяя их как упущенные доходы бюджета из-за отклонений от норм налогообложения, которые приносят какие-то преимущества определенным видам деятельности или группам налогоплательщиков .Таким образом, в российской науке преобладает узкий подход, который не различает налоговые льготы и налоговые расходы. Для разграничения этих понятий необходимо понять суть налоговых льгот. В широком смысле льгота понимается как преимущество или облегчение, предоставляемое кому-либо или чему-либо, как исключение из общих правил. В соответствии с Налоговым кодексом РФ, налоговая льгота - это преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность освобождения от уплаты налога или уплаты его в меньшем размере. Однако в научных работах считается, что эта дефиниция слишком узкая, так как налоговая льгота может заключаться не только в предоставлении преимуществ, но и в частичном освобождении от обязанностей или облегчении их выполнения. Таким образом, задача разграничения налоговых льгот и налоговых расходов требует установления дополнительных критериев. В.Г. Пансков определяет налоговую льготу как целевое преимущественное право или исключение из налоговой базы и объекта налогообложения, которое способствует достижению экономической, бюджетной, фискальной или социальной эффективности. Он предлагает уточнить определение, принятое в налоговом законодательстве, с помощью критериев, выделяющих налоговые льготы из общей массы преференций. Например, путем индивидуализации и выделения конкретных категорий налогоплательщиков или объектов налогообложения, а также определения цели предоставления льготы. Без таких критериев освобождение от уплаты налога не может быть считаться налоговой льготой.Понятия "налоговые льготы" и "налоговые преференции" часто рассматриваются как взаимозаменяемые. Однако определение "преференции" в современном экономическом словаре фактически соответствует понятию "налоговых расходов", так как оно описывает целевые меры и их комплексный характер в различных сферах. Налоговые преференции представляют собой преимущества и льготы, предоставляемые определенным категориям налогоплательщиков для поддержки определенных видов деятельности. Они могут выражаться в виде снижения налогов, льготных условий по таможенным пошлинам, освобождения от платежей или предоставления выгодных кредитов. Такие меры предоставляются государством и направлены на конкретные адресаты.Однако в международном сообществе налоговые расходы рассматриваются как отклонения от базовой структуры налогообложения, включающей обязательные элементы, установленные законодательством. Например, в России в Налоговом кодексе перечислены такие элементы, как объект налогообложения, налоговая база, налоговый период и т. д. Однако четко не определено, какие именно положения следует считать преференциальными, что усложняет определение базовой структуры. Например, когда преференции не включены в специальный раздел, а закреплены в различных статьях, возникают затруднения в определении налоговых расходов. Термин "налоговые расходы" имеет бюджетный характер, поскольку его целью является оценка эффективности предоставляемых преференций в рамках бюджетного процесса и оценка упущенных доходов. Однако термин может вводить в заблуждение, так как фактически не описывает финансовые потоки, а скорее предназначен для достижения того же эффекта, что и прямые расходы. Различие между налоговыми расходами и расходами бюджета проявляется также в способе их отражения в бюджетной документации и доступности информации о них для общественности.Подводя итоги изложенному, стоит отметить, что налоговые расходы относятся к сфере бюджетного права, поскольку они объединяют различные преференции в области налогообложения, таможенных сборов, страхования и других областях. Классификация таких расходов происходит согласно разделам и подразделам функциональной классификации бюджетных расходов. Понятие налоговых расходов в российском законодательстве было введено Федеральным законом от 25 декабря 2018 года № 494-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации". Этот закон устанавливает не только само понятие налоговых расходов, но и порядок формирования их списка. Внесение этих изменений в Бюджетный кодекс РФ свидетельствует о стремлении к концептуальному совершенствованию бюджетно-правового механизма, что придает особое значение его роли в бюджетном процессе.Налоговые расходы затрагивают множество общественных отношений, поэтому их легко можно классифицировать по разным критериям. Эти различия в классификации налоговых расходов непосредственно влияют на их трактовку в законодательном процессе, на адресность и применение законов, а также на распределение бюджетных средств. В связи с этим существует острая необходимость в систематизации расходов для их упорядочения и разработки методологии оценки их экономической и социальной эффективности. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 апреля 2019 года № 439 "Об утверждении Правил формирования перечня налоговых расходов Российской Федерации и оценки налоговых расходов Российской Федерации", Министерством финансов РФ был разработан "Перечень налоговых расходов Российской Федерации на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов от 30.12.2019 года". Согласно этому перечню, выделяются три категории налоговых расходов: социальные, технические и стимулирующие.Функционально налоговые расходы демонстрируют схожесть с налоговыми льготами. Для ясности различий необходимо выделить лишь те аспекты налоговых расходов, которые соответствуют целям данной концепции. Традиционно, налоговые льготы по функциональному назначению разделяют на следующие категории:Компенсаторные: направлены на создание равных возможностей для лиц, находящихся в неравных условиях. Например, согласно статье 251 Налогового кодекса РФ, доходы в виде субсидий, полученные налогоплательщиками из реестра субъектов малого и среднего предпринимательства в связи с неблагоприятной ситуацией, связанной с распространением коронавирусной инфекции, не учитываются при определении налоговой базы. Гарантирующие: обеспечивают реализацию права на получение определенных льгот. Примером может служить преференциальная ставка налога для налогоплательщиков по упрощенной системе налогообложения, позволяющая уменьшить сумму налога на сумму уплаченных страховых взносов. Стимулирующие: способствуют позитивному воздействию на определенные сферы экономики, создавая условия для их ускоренного развития. Примером является освобождение от ввозной таможенной пошлины при ввозе технологического оборудования. Инвестиционные: направлены на перераспределение капитала с целью стимулирования экономического развития. Например, освобождение резидентов особых экономических зон от уплаты ввозной таможенной пошлины. Социальные: обеспечивают поддержку наиболее уязвимых групп населения. Примером таких льгот может служить налоговая льгота по налогу на имущество физических лиц, установленная в статье 407 Налогового кодекса РФ. Как отмечалось ранее, социальные меры поддержки должны рассматриваться как базовая структура платежей и не должны квалифицироваться как налоговые расходы. Применение такой классификации налоговых расходов возможно при исключении категории мер социальной функциональной направленности.Классификация налоговых расходов по уровню их администрирования в контексте федеративного устройства Российской Федерации представляется следующим образом: Федеральные расходы: устанавливаются или отменяются на федеральном уровне управления. Региональные расходы: устанавливаются на региональном уровне управления в отношении региональных налогов. Местные расходы: устанавливаются органами местного самоуправления в отношении местных обязательных платежей. Необходимо отметить, что администрирование включает деятельность уполномоченных органов по формированию перечня налоговых расходов и их оценке на соответствующем уровне. Примеры налоговых расходов включают в себя: Федеральные расходы: пониженные тарифы по страховым взносам согласно Налоговому кодексу РФ. Региональные расходы: налоговые льготы по транспортному налогу, установленные региональными актами. Местные расходы: полное освобождение от уплаты земельного налога для граждан, занимающихся строительством индивидуального жилого дома взамен сгоревшего. Налоговые расходы могут быть классифицированы по механизму их предоставления: Безусловные расходы: установлены законодательством без дополнительных условий, например, освобождение от уплаты налога для определенных категорий плательщиков. Условные расходы: установлены законодательством с выполнением определенных условий или по решению уполномоченных органов, например, налоговый вычет. Также налоговые расходы могут быть разделены по форме предоставления, включая прямо установленные законодательством расходы и льготные режимы, которые создают более благоприятные условия для определенных категорий плательщиков, включая региональные инвестиционные проекты или особые экономические зоны. 1.2 Концепция налоговых расходов бюджета Одним из важнейших принципов теории финансового права, способствующих оптимальному использованию государственных расходов, является концепция налоговых расходов. Идея налоговых расходов возникла в США в 1980-х годах и в течение сорока лет претерпела развитие в ряде научных работ, где исследовались различные подходы к ее реализации на практике и ее воздействие на социально-экономические аспекты. В Российской Федерации первые законодательные акты, касающиеся применения данной концепции, были приняты в 2018 году. В национальной финансовой науке теория налоговых расходов разрабатывается несколькими учеными, включая И.А. Майбурова, Т.А. Малинину, О.В. Богачеву, С.С. Быкова. Важно определить суть этой концепции, ее место в законодательстве, историю формирования, особенности, а затем выработать принципы, методы оценки эффективности налоговых расходов для всех публично-правовых организаций, а также общие принципы и критерии для их оценки. Это поможет исполнительным органам более эффективно разрабатывать и выполнять бюджет, а также оценивать эффективность льгот, учитывая результаты оценки налоговых расходов при формировании бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики. Также это позволит представительным органам создать полноценную нормативно-правовую базу в области бюджетного права, определить субъектов, ответственных за контроль за налоговыми расходами и оценку их эффективности в соответствии с их классификацией.Четкое нормативное регулирование, основанное на этой концепции, поможет избежать недопонимания в отнесении определенных льгот к налоговым расходам, обеспечив учет результатов оценки эффективности налоговых расходов для субъектов финансово-правового регулирования Российской Федерации при выделении поддержки наиболее уязвимым экономическим субъектам. Обобщенный институт финансового права требует комплексной оценки положений, выраженных в виде социальных и технико-экономических мер. Концепция оценки налоговых расходов играет значительную роль в социально-экономическом развитии, дополняя бюджетное регулирование аналитическими инструментами. В частности, она позволяет оценить необходимость использования тех или иных налоговых льгот или снижения налоговых ставок. Налоговые расходы представляют собой важный инструмент социальной поддержки, поскольку льготное налогообложение и другие виды преференций способствуют социально-экономическому развитию. В общем виде концепция предполагает оценку эффективности применения льготных положений по сравнению с общим налоговым законодательством. Налоговые расходы рассматриваются в бюджетном аспекте как упущенные доходы либо как бюджетные расходы, выраженные в специальной форме, наряду с субсидиями и другими видами финансирования. Комплексный анализ этого института поможет определить более эффективное толкование концепции, что напрямую влияет на законотворческую и правоприменительную практику. Концепция налоговых расходов, разработанная американским ученым и помощником министра финансов по налоговой политике Стенли Сюрреем, стала предметом законодательного закрепления и признания на международном уровне. Изучение истории развития этой концепции играет ключевую роль в понимании ее прошлого, содержания и современного значения. В новых условиях концепция налоговых расходов приобретает новое значение. В 1967 году С. Сюррей предложил включить в бюджет статью о налоговых расходах, а уже в 1974 году эта концепция стала неотъемлемой частью нового бюджетного процесса Конгресса Соединенных Штатов. В 1975 году Закон о бюджете США закрепил обязательное рассмотрение эффективности налоговых расходов при утверждении бюджета, и все последующие бюджеты также включали подобную оценку. В 1977 году президент запросил отчет о эффективности каждой статьи налоговых расходов для рассмотрения изменений в налоговой системе.Сюррей разработал концепцию налоговых расходов, чтобы решить проблему злоупотребления налогоплательщиками налоговыми льготами. Он столкнулся с недопониманием со стороны политиков, считающих, что налоговые расходы являются налоговыми и направлены на поддержку отдельных категорий налогоплательщиков. Согласно этому мнению, льготное налогообложение действует в два этапа: сначала налогоплательщик уплачивает сумму налога, предусмотренную законодательством, а затем получает государственную субсидию. Однако Сюррей считал, что программа субсидий должна рассматриваться как программа расходов, а не как налоговое положение, что упрощает администрирование и экономит время. Концепция налоговых расходов, впервые разработанная в Соединенных Штатах, быстро привлекает внимание на внутриполитической арене и за ее пределами. Этот интерес в значительной степени обусловлен обсуждением налоговых расходов на заседаниях двух крупнейших международных финансовых организаций: Международной фискальной ассоциации (IFA) и Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).В Федеративной Республике Германия, следуя примеру Соединенных Штатов, начиная с 1970-х годов, предпринимаются шаги по оценке налоговых расходов с целью улучшения бюджетного контроля. С 1967 года Министерство финансов представляет отчеты оценки эффективности предоставления инструментов бюджетной поддержки в виде государственных субсидий. Позднее такие страны, как Канада, Австрия, Великобритания, Франция, Испания, Австралия, Нидерланды, Ирландия, Бельгия, также начали проводить оценку налоговых расходов. Международные организации активно изучают вопросы внедрения концепции налоговых расходов для развития бюджетной стабильности стран-участниц. ОЭСР уже с 1970-х годов занимается изучением и применением налоговых расходов среди своих членов. Исследования ОЭСР имеют важное значение для дальнейшего использования концепции как в рамках бюджетной и налоговой политики, так и при представлении сравнительных налоговых и других фискальных статистических материалов. В Российской Федерации вопрос реализации концепции налоговых расходов активно изучается высшими исполнительными органами власти, такими как министерства. В рамках Концепции повышения эффективности бюджетных расходов на 2019-2024 годы, утвержденной Правительством Российской Федерации, задача повышения эффективности бюджетных расходов признана приоритетной . Эта задача решается Министерством финансов Российской Федерации совместно с федеральными органами исполнительной власти при формировании и реализации государственных программ, что подтверждает направленность на программную реализацию мер.Внедрение концепции налоговых расходов в бюджетный процесс и финансовое регулирование осуществлено через внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 25 декабря 2018 года № 494-ФЗ. Согласно новым положениям, Министерство финансов получило полномочия по составлению отчета о налоговых расходах, который передается на рассмотрение Правительственной комиссии. В соответствии со статьей 192 БК РФ, Правительство РФ одновременно с проектом федерального бюджета представляет отчет в Государств�