Теоретико-правовые основы регулирования финансового сектора 

1.1 Регулирование финансового сектора: цели, функции, направления

Финансовый сектор экономики – это сфера экономики, суть которой заключается в долгосрочном, среднесрочном и краткосрочном заимствованием и кредитованием. Для того что бы экономика страны находилась в стабильном состоянии и эффективно функционировала, необходимо что бы финансовый сектор нормально функционировал, потому что имеемо эффективность деятельности финансового сектора экономики оказывает огромное влияние на функционирование экономики в целом. Задачей финансового сектора является поглощение большей части сбережений потребителей. Эти сбережения могут быть преобразованы в форме имущества, в форме финансового капитала, в форме кредитов либо банковских вкладов [8]. На наиболее важным для экономики страны является то, что из данных сбережений финансовому сектору получается вычленить определенную часть, которая сможет попасть на финансовый рынок и станет капиталом. Таким образом, можно выделить главную роль финансового сектора. Она заключается в том, что составные части финансового сектора связывают все субъекты секторов и подсекторов, посредством аккумулирования средств, источником которых являются принятые обязательства, а впоследствии, благодаря ним производят финансирование деятельности других секторов и подсекторов. Можно сказать, что финансовый сектор в экономике играет роль посредника в перемещении ресурсов между другими секторами. Он является расчетным центром и благодаря разным финансовым инструментам производит обеспечение доступа заемщиков к финансовым ресурсам, что сопутствует трансформацию временной структуры финансовых активов. При оценке финансового состояния заемщиков, а также результативности финансируемых проектов, финансовый сектор занимается еще и распределением рисков в экономике. В разных странах финансовый сектор имеет определенные особенности: в некоторых странах функции финансового посредничества выполняют в основном банки, в других странах, данную функцию выполняют небанковские финансовые организации, которые осуществляют операции на всех сегментах финансового рынка. Так как главной функцией финансового сектора является посредническая функция, а также этот сектор связывает другие секторы экономики, то, что бы национальная экономика успешно функционировала, следует учесть состояние финансового сектора и раскрыть основные его проблемы и найти решения данных проблемам [9]. Структура финансового сектора экономики России состоит из четырех составных частей (рисунок 1.1). Рисунок 1.1- Структура финансового сектора экономики России
Рассмотрим краткую характеристику, каждой составной части финансового сектора. Кредитные учреждения состоят из коммерческих банков, кредитных обществ и ассоциаций. Исходя из основных функций кредитных учреждения, они обязаны выпускать, приобретать, хранить и распространять денежные средства и предоставлять кредитным организациям и домашним хозяйствам. Собственные издержки кредитные учреждения погашают разницей между процентами, которые они получают за предоставленные услуги, и процентами, которые уплачиваются за привлеченные ресурсы. Страховыми учреждениями являются как государственные, так и частные компании, которые осуществляют все виды страхования. Они финансируют свои издержки, в большинстве случаев, за страховые премии. Инвестиционными фондами являются: - АИФ – акционерный инвестиционный фонд; - открытое акционерное общество, деятельность которого связана с инвестированием имущества в ценные бумаги. Это общество не может осуществлять другие виды предпринимательской деятельности; - ПИФ – паевой инвестиционный фонд – является обособленным имущественным комплексом. Он состоит из имущества, которое передают в доверительное управление компаниям, доля в праве собственности на которое удостоверяется ценной бумагой. Государство воздействует на финансовый сектор экономики в первую, очередь, создавая адекватную законодательную и нормативную базы деятельности всех составляющих финансового сектора, а также обеспечивая контроль за исполнением требований законодательства и нормативных актов.
Общая экономическая теория рассматривает две основные группы инструментов, которые регулируют финансовый сектор: прямые и косвенные.
К группе прямого воздействия относится такое воздействие, при котором субъекты экономики опираются не только на свой экономический выбор, но и обязаны следовать определенным предписаниям со стороны государства. Например – налоговое законодательство, когда юридические и физические лица обязаны передать часть полученных доходов государству. Так же, к прямому воздействию государства относятся: определенные ограничения, запреты, прописанные процедуры проведения операций. Их главные преимущества – низкие затраты, простота и быстрое получение результатов. Непосредственно, из-за своих преимуществ, прямое воздействие государства является более привлекательным и имеет широкое использование регулирующими органами. Но, в свою очередь, инструменты прямого регулирования финансового сектора имеют массу важных недостатков, данные инструменты: - ограничивают развитие финансового сектора; - искажают конкурентную среду; - способствуют оттоку финансовых ресурсов и смещают деловую активность; - развивают эффект «привыкания». К группе косвенного воздействия относится не прямое влияние со стороны государства на решения субъектов. Государство только призывает субъектов, при формировании самостоятельного экономического выбора, придерживаться тех решений, которые бы отвечали целям экономической политики, поставленным государством. Например, подобным методом является то, что ЦБ вправе регулировать величину учетной ставки, а также производить модуляцию налоговых ставок. Косвенные инструменты являются дополняющими, а не подменяющими естественные механизмы рынка, они считаются более гибкими и рассчитываются на продолжительную перспективу. Более целесообразным решением считается сочетание прямых и косвенных групп методов, налоговых рычагов. Так же, важную роль занимает в государственном регулировании налогообложение. На данный момент времени, несмотря на долгое преобразование налоговой системы, все еще нет целостной и проработанной концепции налогообложения операций, которые осуществляются субъектами финансового сектора экономики. Теперь стоит рассмотреть по подробнее регулирование со стороны государства одной из составной части финансового сектора – кредитных учреждений. Государственное регулирование кредитно-финансовых институтов является один из основных элементов развития и создания кредитной системы. К основным направлениям государственного регулирования относят: - политику центрального банка по отношению кредитно-финансовым институтам, особенно банкам; - налоговую политику правительства полугосударственных кредитных институтов или государственных; - законодательные мероприятия исполнительной, а также законодательной власти, которые регулируют работу разных институтов кредитной системы. Центральный банк направляет свою политику, прежде всего, на коммерческие и сберегательные банки. Ее осуществление проявляется в учетной политике; регулировании норм обязательных резервов; операциях на открытом рынке, а также на прямом воздействие на кредит. Учетная политика центрального банка заключается в учете коммерческих векселей, которые поступают от коммерческих банков, получающих эти векселя от компаний, занимающихся промышленностью, и торговлей. ЦБ производит выдачу кредитных ресурсов на оплату векселей и определяет учетную ставку. Чаще всего, учетная политика банка обращена на создание лимитов переучета векселей, определение предельной суммы кредита для каждого банка. Так реализуется влияние на объем выдаваемых ссуд. Учетная политика обычно совмещается с государственным регулированием процентных ставок по вкладам и кредитам. Следующая форма регулирования центрального банка – установление нормы обязательных резервов для коммерческих банков. Суть данной формы состоит в том, что банки должны хранить определенную часть собственных кредитных ресурсов на беспроцентном счете в центральном банке. Норма резерва может уменьшаться или увеличиваться исходя из конъектуры на рынке капиталов. Операции на открытом рынке с государственными облигациями, посредством их купли-продажи кредитно-финансовыми институтами, является еще одной формой регулирования банком кредитной системы. При продаже государственных облигаций, ЦБ уменьшает денежные ресурсы банков и иных кредитно-финансовых институтов, и как следствие, это содействует увеличению процентной ставки на рынке ссудных капиталов. Из этого следует, что кредитные учреждения в соответствие с законодательством, должны приобретать определенную часть государственных облигаций, финансируя, тем самым, дефицит бюджета и государственный долг. Еще одна форма прямого государственного регулирования – влияние ЦБ на кредитную систему, согласно прямым предписаниям органов контроля в форме инструкций, директив, применения санкций за нарушения. В большинстве случаев, ЦБ контролирует крупных кредиторов, создает лимит банковских кредитов, выполняет проверку кредитных учреждений. Но методы прямого воздействия, главным образом, используются для коммерческих банков, а для других кредитно-финансовых институтов, используются в меньшей степени. К 2016 г. ЦБ России сформировал новые требования по регулированию деятельности банков. Помимо огромного количества отзывов лицензии коммерческих банков, ЦБ еще предпринимает множество способов урегулирования. Большое количество требований вступили в силу уже с 1 января 2015 г. Например: - план счетов бухгалтерского учета кредитных организаций был дополнен целым рядом новых счетов, а также был введен новый порядок определения доходов и расходов для кредитных организаций. Изменились принципы отражения полученного банком дохода на счетах по учету финансового результата текущего года, и прочего совокупного дохода, отражаемого в бухгалтерском учете на счетах по учету добавочного капитала, за исключением эмиссионного дохода, полученного в течение отчетного года; - еще, Федеральным законом от 02.07.2013 № 146-ФЗ с 1 января 2015 г. для всех кредитных организаций введен новый обязательный норматив, соблюдение которого является одной из гарантий продолжения работы банка. Максимальный размер риска на связанные с кредитной организацией лица установлен в 20% от размера собственного капитала банка. Что касается самого капитала, то Федеральным законом от 22.12.2014 № 432-ФЗ установлено, что все кредитные организации в новом году обязаны соблюдать установленные Центробанком надбавки к нормативам достаточности собственных средств. Распределение полученной банком прибыли возможно только при условии, что такое распределение не приведет к несоблюдению требуемых надбавок.
- для того, чтобы обеспечить максимальную прозрачность, в случае отзыва лицензии на осуществление банковской деятельности, с 1 января 2016 г. временным администрациям вменяется в обязанность раскрытие в течение 10 дней дополнительной информации о деятельности кредитной организации. В частности, администрация обязана предоставить отчет о финансовом состоянии банка и отчет о расходовании денежных средств. Теперь рассмотрим еще одну составную часть финансового сектора – страховые учреждения.
Государство влияет на участников страховых обязательств с помощью следующих направлений: - прямого участия государства в развитии страховой системы и защиты имущественных интересов; - законодательного обеспечения становления и защиты национального страхового рынка; - государственного надзора за страховой деятельностью; - защиты добросовестной конкуренции на страховом рынке, предупреждение и пресечение монополизма.

Значительная доля ответственности страховщика за социальные последствия его деятельности вызывает организацию государственного страхового надзора. Рассмотри историю развития органов государственного регулирования. Становление государственных органов начинается с Госстраха, который был единственным в России страховщиком, который так же осуществлял и контроль над организациями, осуществляющими страховую деятельность. С июля 1992 г. начинается активная и быстрая смена государственных органов по надзору за страховой деятельностью. Буквально за месяцы, государственные органы преобразовывались и переименовывались. Изменение государственных органов по надзору за страховой деятельностью можно представить на рисунке 1.2. Государственный контроль над страховой деятельностью выполняется для соблюдения требований законодательства РФ о страховании, эффективного развития страховых услуг, защиты прав и интересов страхователей, страховщиков, иных заинтересованных лиц и государства. Рисунок 1.2 - Государственные органы, по контролю над страховыми организациями
Федеральная инспекция по надзору за страховой деятельностью (Росстрахнадзор) (Сентябрь 1992 г.). Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью (1993 г.). Департамент страхового надзора, созданного в составе Минфина РФ (Август 1996 г.). Федеральным органом исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью (Декабрь 1997 г.). Система государственного контроля над страховой деятельностью предполагает: - организацию основ страхового надзора в РФ, благодаря созданию особых органов по надзору за страховой деятельностью на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ; - формирование нормативных актов контроля над страховой деятельностью, выработку единых методических принципов организации и исполнения страхового дела; - установление особых требований к страховым организациям, определение лицензирования и сертификации страховой деятельности; - определение единых квалификационных требований к руководителям и специалистам страховых организаций, сюрвейерам, аварийным комиссарам. На данный момент времени, в России функционирует Федеральная служба страхового надзора (ФССН). Этот орган регулирует деятельность страховых организаций, которые занимаются лицензированием страховой деятельности, так же он контролирует операции страховых компаний на предмет соответствия лицензии и законодательству РФ. С целью более полного контроля над страховыми компаниями в 2016 г. были введены определенные нововведения. С 1 января 2016 г. вступили в силу сразу несколько новых требований к деятельности страховщиков и новых условий для их клиентов. В частности, введена обязанность страховой компании передавать сведения об абонентском номере своего клиента, а также его адресе электронной почты в АИС ОСАГО. Таким образом, сведения о застрахованных по ОСАГО клиентах будут максимально полными, а это значит, что все уполномоченные органы смогут проверить подлинность полиса ОСАГО. Кроме того, в конце 2015 г. кардинально изменился принцип формирования страховых тарифов ОСАГО. ЦБ РФ дал страховщикам в этом вопросе больше. Государственное регулирование паевых инвестиционных фондов (ПИФов) осуществляет Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России). Эта служба контролирует деятельность управляющих компаний в интересах пайщиков. [4] Для этого Федеральная служба по финансовым рынкам предпринимает следующие функции: формирует нормы и стандарты деятельности паевых фондов, с помощью своих постановлений; производит выдачу лицензии управляющим компаниям и иным участникам рынка паевых фондов, а также занимается регистрацией ПИФов; выполняет стабильный текущий надзор и контроль. Рассмотрим первую функцию – создание норм и стандартов. В Федеральном законе «Об инвестиционных фондах» сформирована очень серьезная юридическая база для работы ПИФов. Эта база включает более 30 положений и иных документов, где определены правила работы паевых инвестиционных фондов. Требования Федеральной службы следят за законным использованием страховыми компаниями средств фонда. Федеральная служба: не позволяет производить очень рискованные вложения средств инвесторов; исключает нарушения при хранении средств пайщиков; не позволяет рассчитывать прибыль произвольным образом. Так же, эти требования предписывают ПИФам предоставлять в средства массовой информации полную и точную информацию о своей деятельности и о стоимости активов. Суть функции лицензирования и регистрации заключается в том, что ФСФР предоставляет лицензию на все основные виды деятельности по обслуживанию паевых фондов и регистрирует самый важный документ: «Правила паевого инвестиционного фонда». Лицензирование дает уверенность в том, что государство в лице ФСФР России не позволит управлять деньгами пайщиков ненадежные компании. Лицензию получают только те компании, которые обладают собственными средствами не меньше чем 20 млн. руб. и которые имеют квалифицированный персонал. Квалификацию сотрудников подтверждает аттестат ФСФР России, а руководитель фонда обязан иметь еще и двухлетний опыт работы в финансовых компаниях. Функция постоянного надзора и контроля заключается в том, что ФСФР России совершает регулярные проверки управляющих компаний. Государственный контроль предполагает то, что компании соответствуют лицензионным требованиям, на рынок пропускают только зарегистрированные ПИФы, работники отвечают установленным требованиям, а вложения в ценные бумаги совершаются в соответствии с законом. И последней составной частью финансового сектора является – государственное регулирование рынка ценных бумаг. Рынок ценных бумаг выполняет немаловажную роль в перераспределении финансовых ресурсов государства, он нужен для полноценного функционирования государства в целом. Регулированием рынка ценных бумаг называется упорядоченная деятельность его участников и операций между ними со стороны организаций, участвующих на этом рынке. Регулирование рынка ценных бумаг представлено на рисунок 1.3.
Во многих из стран мира, государство предпочитаем нечто вреднее между двумя этими моделями. На данный момент времени наблюдается такая тенденция, что при регулировании рынка ценных бумаг происходит создание самостоятельных ведомств или комиссий по ценным бумагам. Из 30 стран с развитым рынком, больше чем у 50% имеются самостоятельные ведомства по ценным бумагам, около 15% стран регулируют рынок с помощь министерств финансов и у 15% стран осуществляется смешанное управление. Рисунок 1.3 - Регулирование РЦБ

В отдельных странах, которые имеют банковскую модель рынка (например: в Германии, Австрии, Бельгии) за развитие фондового рынка несут ответственность центральный банк и органы банковского надзора. Что касается России, то для нее свойственна множественная модель саморегулирования финансового рынка, особенно это проявляется на законодательном и организационном уровнях. Процесс регулирования рынка ценных бумаг осуществляется с помощью: создания нормативно-законодательной базы функционирования рынка (посредством разработки законов, постановлений, инструкций, правил, методических положений и других нормативных актов); отбора, лицензирования и аттестации участников.
Рынок ценных бумаг должен соответствовать определенным требованиям по знаниям, опыту и капиталу, которые устанавливаются уполномоченными на это регулирующими органами. К таким требованиям можно отнести: контроль за соблюдением норм и правил функционирования; систему санкций за уклонение от норм и правил, которые устанавливаются на бирже; контроль за соблюдением антимонопольного законодательства. Выделяют четыре основных формы регулирования рынка ценных бумаг (рисунок 1.4). Рисунок 1.4 - Основные формы регулирования РЦБ
И в заключение хочется сказать, что после рассмотрения групп государственного регулирования финансового сектора, а также подробного рассмотрения влияния государства на составляющие части финансового сектора, можно сказать, что в наличие у государства есть огромный спектр средств и методов воздействия на экономику. На данный момент времени, очень трудно определить ту грань, которая была бы благоприятной, как для государства, так и для всего финансового сектора. Но можно сказать, что без государственного регулирования на финансовый сектор не может обходиться не одна экономика, и это регулирование, несомненно, необходимо, но нужно лишь знать ту степень, которая нужна для нормального и стабильного функционирования экономики страны в целом.
1.2 Нормативно-правовое обеспечение регулирования финансового сектора в России

В настоящее время на правовое регулирование финансового рынка России направлены десятки и сотни разно уровневых нормативных актов: - Гражданский кодекс РФ; - Закон «О рынке ценных бумаг»; - специальные законы о корпорациях; Основными нормативно-правовыми документами, регулирующими функционирование финансового рынка, являются следующие рисунок 1.5. Рисунок 1.5 - Нормативно-правовые документы, регулирующие функционирование финансового рынка России
Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» регулируются отношения, возникающие при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг независимо от типа эмитента, при обращении иных ценных бумаг в случаях, предусмотренных федеральными законами, а также особенности создания и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг. В соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» регулируется деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг. На их деятельность выдаются лицензии трех видов: - лицензия профессионального участника рынка ценных бумаг; - лицензия на осуществление деятельности на ведение реестра; - лицензия фондовой биржи. Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» определяются следующие основные типы деятельности профессиональных участников рынка: - Брокерская деятельность; - Дилерская деятельность; - Консультационная деятельность; - Деятельность по определению взаимных обязательств (клиринг); - Депозитарная деятельность; - Деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг; - Деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг. Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» определяются основные положения об эмиссионных ценных бумагах. Эмиссионные ценные бумаги могут быть именными или на предъявителя. Именные эмиссионные ценные бумаги могут выпускаться только в бездокументарной форме, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Эмиссионные ценные бумаги на предъявителя могут выпускаться только в документарной форме (ч.1 в ред. ФЗ от 28.12.2002 N 185-ФЗ).
Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг является федеральным органом исполнительной власти по контролю за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг через определение порядка их деятельности и по определению стандартов эмиссии ценных бумаг (в ред. Федеральных законов от 28.12.2002 N 185-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ). Основные функции и полномочия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг определяются Правительством Российской Федерации (в ред. Федеральных законов от 28.12.2002 N 185-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ).
Современное правовое регулирование банковской деятельности Российской Федерации строится на множестве разно уровневых актов. Рассмотрим этот пласт нормативных актов, выстроив четкую иерархию.
Центральное, ключевое значение в системе законодательных актов о банковской деятельности имеют следующие два закона:
В первую очередь необходимо выделить Федеральный закон от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с изм. и доп. от 10 января 2003 г.) Закон «О ЦБР» устанавливает основы функционирования Центрального Банка России. Второй по значению - Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (с изменениями от 31 июля 1998 г., 5, 8 июля 1999 г., 19 июня, 7 августа 2001 г., 21 марта 2002г.). Помимо названных законодательных актов правовое регулирование банковской деятельности в РФ строится на множестве иных законодательных актов. В частности можно выделить: Федеральный закон от 23 июня 1999 г. №117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (с изменениями от 30 декабря 2001 г.); Федеральный закон от 7 августа 2001 г. №115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (с изм. и доп. от 25 июля, 30 октября 2002 г.), Закон РФ от 9 октября 1992 г. №3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле» (с изменениями от 29 декабря 1998 г., 5 июля 1999 г., 31 мая, 8 августа, 30 декабря 2001 г., 31 декабря 2002 г.) и др.
Огромную роль, на современном этапе развития законодательства о банках и банковской деятельности играют ведомственные акты ЦБР.
Главная роль в регулировании банковского кредитования и финансового рынка России в целом отведена Центральному банку РФ, который является главным звеном банковской системы Российской Федерации. Поскольку в нашей стране банковская система представлена согласно законодательству, двумя уровнями, то он, находясь на её вершине, фактически обладает возможностью проявлять власть над нижним звеном, а нижнее звено, в свою очередь подчиняется этому властному органу. Деятельность Банка России обеспечивает развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, стабильность и развитие финансового рынка Российской Федерации.
Сущность функций Банка России обусловлена тем, что он, согласно действующему законодательству устанавливает правила банковской деятельности в России путём издания нормативных актов, осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, выполнения контрольных функций, а также осуществление лицензирования тех кредитных организаций, которые находятся на нижней ступени иерархии субъектов банковской системы. Кроме того, он отзывает лицензии на ведение банковской деятельности, проводит эмиссию в России, выступает кредитором последней инстанции для кредитных организаций, устанавливает правила, лежащие в основе проведения банковских операций. Конституция РФ предоставляет Центральному банку РФ частичную независимость деятельности от иных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
В десятой главе Федерального закона от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» содержатся нормы, которые посвящены банковскому регулированию и надзору.
Государственный банковский надзор осуществляется Банком России и направлен на обеспечение соблюдения кредитными организациями норм федерального законодательства и нормативов, устанавливаемых Банком России. Государственный банковский контроль над кредитными организациями осуществляется Банком России в особых случаях, предусмотренных банковским законодательством. Надзор характеризуется отсутствием отношений подчинённости надзорных органов с объектами надзора.
Под регулированием понимается издание Центральным банком РФ правовых актов в форме указаний, положений и инструкций, обязательных для исполнения всеми кредитными организациями, а также совершение юридически значимых действий, которые могут влиять на состав и структуру банковской системы. Согласно ст. 56 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России «осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями законодательства Российской Федерации, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов и (или) установленных Банком России индивидуальных предельных значений обязательных нормативов. Банк России осуществляет анализ деятельности банковских холдингов и использует полученную информацию для целей банковского надзора за кредитными организациями и банковскими группами, входящими в банковские холдинги».
Функции регулирования и надзора Банк России осуществляет с помощью Комитета банковского надзора, который был создан в качестве специального и действующего на постоянной основе органа. Надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации осуществляется непрерывно. Но существуют также и законодательные пределы банковского регулирования и надзора. Так, Банк России не вправе вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций, кроме случаев, предусмотренных федеральным законодательством. Согласно главе, XI ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России «взаимодействует с кредитными организациями, проводит консультации с ними перед принятием наиболее важных решений нормативного характера, рассматривает предложения по вопросам регулирования банковской деятельности, а также предоставляет в месячный срок письменные ответы по вопросам, отнесённым к его компетенции».
Важно отметить, что в соответствии со ст. 58 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России «не вправе требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, а также требовать предоставления не предусмотренной федеральными законами информации, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц. Не вправе устанавливать прямо или косвенно не предусмотренные федеральными законами ограничения на проведение операций клиентами кредитных организаций, а также не вправе обязывать кредитные организации требовать от клиентов документы, не предусмотренные федеральными законами».
Итак, в юридическом и правоприменительном смысле слова с целью соблюдения кредитными организациями норм в сфере банковского законодательства Банком России ведётся банковский контроль и надзор. Такая трактовка в полной мере соответствует действующему законодательству. При этом основными принципами банковского надзора и регулирования являются: законность, постоянство осуществляемых операций и функций, а также осуществление надзора именно Банком России, не включенным в систему органов государственной власти. Анализ действующего массива нормативно-правовых актов, затрагивающих сферу применения Банком России мер воздействия выявил существенный недостаток в административно-правовом регулировании данной области. Поверхностный анализ действующей Инструкции Банка России от 31 марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» позволяет сделать весьма неутешительный вывод о состоянии данного документа. Существующая проблема применения в отношении кредитных организаций мер принудительного характера со стороны Банка России, в том числе и в обход законодательства об административных правонарушениях, уже давно привлекает внимание научной сферы, результатом которой выступает активная научно-юридическая дискуссия, подогреваемая актами судебной практики. Не имея перед собой цели возобновления очередной дискуссии, стоит лишь обозначить использование в тексте данной Инструкции Банка России огромного количества устаревших нормативно-правовых актов, большую часть которых составляют правовые акты Банка России, вследствие чего в тексте инструкции встречаются противоречащие, устаревшие правила и порядок применения Банком России мер принуждения к кредитной организации, а также использование давно устаревших или недействующих требований и нормативов деятельности кредитных организаций. С момента, последнего внесенного Указанием Банка России от 26 января 2010 г. № 2388-У «Об упорядочении нормативных актов Банка России» изменения в Инструкцию Банка России от 31 марта 1997 г. № 59 банковское законодательство стремительно обновляется, сегодня закон становится реальным первичным регулятором, оттесняя ведомственное нормотворчество. В отношении Инструкции Банка России от 31 марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» не осуществлялась даже простая работа, направленная на технико-юридическое изменение содержания текста, который осложнен наличием большого количества бланкетных и отсылочных норм.
Инструкция Банка России от 31 марта 1997 г. № 59 является сложным в техническом плане правовым актом Банка России, актуальным, имеющим важное значение для эффективной реализации норм, установленных в ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В данный момент времени существует объективная необходимость в отношении Инструкции Банка России от 31 марта 1997 г. № 59 достижения следующих моментов: 1. Определение оснований издания нормативно-правового акта. В данном случае имеется в виду основной смысл издания, с какой целью и для чего данный подзаконный акт принимается. Основанием издания указанной инструкции является реализация строго в пределах компетенции (полномочий) Банка России, установленной в законе. Как указывает Ю. А. Тихомиров, рамки компетенции служат и нормативным ориентиром, и юридическим ограничителем [4, с. 413]. 2. Подзаконные акты издаются для решения тех вопросов, которые определены в законе, при этом не менее важно обеспечить правильное опосредованное применение нормы закона в нормах подзаконных актов, рассматривая первую как обязательное условие оптимального решения управленческой, хозяйственной и иной задачи. 3. Реализация закона должна быть системной, т.е. одновременно учитывать требования ряда однородных законов и их норм, меры по их выполнению нужно согласовывать. 4. Наличие сведений обо всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствии с принятым актом/
Подводя итог, стоит подчеркнуть необходимость актуализации нормативных и правовых актов Банка России, приведение их в соответствие с действующим в банковской сфере законодательством, а также устранения недостатков и пробелов в механизме осуществления деятельности Банка России и его структурных подразделений по принятию нормативно-правовых актов, от которой зависит качество и эффективность его правоприменительной деятельности.

1.3 Центральный банк страны как мегарегулятор финансового сектора
На сегодняшний день во множестве развитых и развивающихся стран внедрена система мегарегулирования финансовых рынков, под которой подразумевается единый государственный или общественный орган, в полномочия которого входит централизованное регулирование и/или надзор за всеми или отдельными секторами финансового рынка, например, банковской, страховой сферами, фондовым рынком, сферой негосударственных пенсионных фондов и т.д.
Что касается российского варианта реформы, то первое, наиболее бросающееся в глаза отличие от сложившегося мирового опыта — выбор структуры для создания мегарегулятора. Мегарегулятор – форма организации регулирования и надзора за участниками и инфраструктурой финансового рынка в стране в рамках единого государственного органа. Соответственно, финансовый мегарегулятор – орган, осуществляющий регулирование и контроль денежно-кредитной системы всей страны. Процесс перехода к модели «единого мегарегулятора» - довольноBзатратный и длительный. Объективно оценить эффективность деятельности Центрального Банка в качестве мегарегулятора сразу практически невозможно. Однако уже сейчас можно осветить некоторые противоречия, которые возникли при создании интегрированного финансового регулятора в лице ЦБ РФ
Опыт зарубежных стран показывает, что одной из важнейших предпосылок появления мегарегулятора является расширение и слияние границ секторов финансового рынка. Начиная с 1970-х годов под воздействием возросшей конкуренции, появления новых финансовых продуктов и технологических инноваций различия между отдельными участниками финансового рынка стали постепенно стираться. Активизировались процессы проникновения специализированных посредников на смежные сегменты финансового рынка, чему среди прочего способствовало введение новых нормативов, ограничивающих риски их деятельности. Особенно это касалось банковской сферы. Например, введение новых нормативов достаточности капитала (Базель 1) сделало слишком дорогим традиционное банковское кредитование, поэтому банки начали искать другие виды деятельности. Параллельно небанковские финансовые посредники активно проникали в сферу традиционной банковской деятельности. Появление новых конкурентов на рынке способствовало снижению прибыльности традиционной банковской модели, поэтому банки активно вторгались в страховой, инвестиционный и другие сегменты финансового рынка.
Серьезную конкуренцию коммерческим банкам на финансовых рынках составляют финансовые группы, инвестиционные и пенсионные фонды, которые владеют существенными финансовыми ресурсами и способны предоставлять клиентам весь спектр финансовых услуг. Обычно эти организации называют просто фондами (funds). Среди наиболее известных фон¬дов выделяют фонд «Quantum», входящий в «империю» Джорджа Сороса. В группу участников фондового и валютного рынков входят финансовые организации, являю¬щиеся структурными подразделениями транснациональных корпораций — Дженерал моторс, Форд моторс, Кока-кола, Джонсон энд Джонсон, Бритиш петролеум, Суми-томо, Мицубиси, Даймлер Бенц и т.п. К этой же группе можно отнести различные лизинговые и факторинговые компании. Активная деятельность и диверсификация оказываемых ими услуг выводит их операции на все сегменты финансового рынка.
В то же время существование финансовых рынков всегда ставило вопрос о контроле над ними. Изначально этим контролирующим институтом было государство, но с момента появления и развития крупных корпораций стало очевидным их стремление и возможности влиять на ситуацию на фондовых, страховых и банковских рынках, что обусловило создание государством регулирующих рыночных институтов. Постепенный отказ от «сегментарного» деления финансового рынка, «стирание» границ между сегментами выявил необходимость перехода от функционального, секторального регулирования рынка к кросс-секторальному, т.е. к созданию финансового мегарегулятора.
Новые условия рынков привели к переосмыслению содержания финансового регулирования. Стало очевидно, что задача регуляторов состоит не в том, чтобы формулировать правила поведения для разных типов посредников, а в решении более общих задач, направленных на обеспечение стабильности рынка и ограничение рискованных позиций его участников независимо от выполняемых ими функций и принадлежности к тому или иному типу. Такой подход потребовал создания более однородного надзора за одинаковыми видами деятельности, осуществляемыми различными участниками рынка, и соответственно изменения структуры органов финансового регулирования. Реформирование организационной структуры должно было устранить дублирование и снизить затраты на регулирование и со стороны государственных органов, и со стороны регулируемых финансовых институтов.
Мегарегуляторы появились в 80-х годах XX века в странах с развитой экономикой. В XXI веке необходимость создания подобной структуры обострилась, и ускорились темпы создания мегарегуляторов в странах с наиболее крупными финансовыми рынками.
Первыми, кто решился на создание данной структуры, были небольшие страны: Норвегия (1986 год), Исландия и Дания (1988 год), Южная Африка (1990), Швеция (1991 год), Корея (1998). Среди крупных стран Западной Европы первой на путь создания мегарегуляторов встала Великобритания, когда в 1997 году объявила о реформе банковского надзора. В 1998 году в этой стране было создано Агентство по финансовым услугам. В 2002 году единый мегарегулятор был создан в Германии.
По данным МВФ, среди 70 стран, которые провели реформы в период с 1998-го по 2009 год, 27 стран (38,5%) провели консолидацию финансового регулирования и надзора в той или иной форме.
Среди 115 полных членов Международной ассоциации регуляторов рынка ценных бумаг (IOSCO) 49 (42,6%) функционируют в рамках отраслевой («вертикальной») модели регулирования, при которой для каждого сегмента финансового рынка действует свой регулятор.
«Гибридная модель», при которой полномочия регулятора распространялись на несколько секторов финансового рынка, сложилась в 16 странах (13,9%). Остальные 50 регуляторов (43,5%) представляют различные модели мегарегулирования. Самая распространенная модель существует в 33 странах. Она предполагает наличие единого независимого мегарегулятора (с объединением регулирования и надзора), не являющегося центральным банком. В 13 странах функции мегарегулятора осуществляют национальные (центральные) банки, и еще в 4 странах внедрена модель twin peaks.
Переосмысление содержания финансового регулирования позволило выделить три его самостоятельных направления: пруденциальный надзор, регулирование бизнес-поведения финансовых институтов и обеспечение финансовой стабильности.
Таблица 1.1
Страны с действующими мегарегуляторами в составе международной ассоциации регуляторов ценных бумаг
Страна Название Год создания
Австрия Financial Market Authority 2002
Бахрейн Bahrain Monetary Agency 1973
Бермуды The Bermuda Monetary Authority 1969
Бельгия Commission bancaire et financier 1990
Боливия Управление по надзору за финансовой системой 2009
Великобритания Financial Services Authority 2001
Венгрия Financial Supervisory Authority 2000
Германия Federal Financial Supervisory Authority, Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht- BaFin 2002 Гонконг The Hong Kong Monetary Authority (HKMA) 1993 Ирландия Единый надзорный орган внутри ЦБ н/д
Казахстан Комитет по контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций Национального банка Республики Казахстан 2011
Корея Financial Supervisory Commission 1999
Литва Financial and Capital Market Commission 1997
Нидерланды The Netherlands Authority for the Financial Market 2002
Россия Центральный банк РФ 2013
Саудовская Аравия Saudi .Arabian Monetary Agency (SAMA) 1952
Словакия Национальный банк Словакии 2006
Сингапур Monetary' Authority o f Singapore 1970
Финляндия Financial Supervision Authority (FSA) - FINANSINSPEKTIONENS 1997
Швеция Финансовая инспекция 1991
Эстония Finantsinspektioon (Financial Supervision Authority) 2001
ЮАР Financial Service Board 1990
Япония Financial Services Agency 1998

Регулирование бизнес-поведения на финансовом рынке направлено на защиту интересов потребителей финансовых услуг и инвесторов. Оно должно гарантировать предоставление потребителям финансовых услуг всей необходимой и правдивой информации и обеспечивать, чтобы финансовые компании в своей деятельности не пытались ввести своих клиентов в заблуждение и не дискриминировали бы их. В сферу бизнес-регулирования попадают все профессиональные участники финансовых операций, в том числе компании на рынке ценных бумаг, страховые компании и банковские структуры.
Обеспечение финансовой стабильности подразумевает создание механизмов управления системными рисками и предотвращения распространения кризисных явлений с одного сектора финансового рынка на другой.
Новая структура органов финансового регулирования должна была обеспечить наиболее адекватную реализацию каждого из выделенных направлений и базировалась на организационном принципе «целевого регулирования», т. е. создания органов регулирования, ответственных за каждое из этих направлений. Например, все полномочия пруденциального надзора за банками, инвестиционными и страховыми компаниями должны концентрироваться в одних руках. Принцип «целевого регулирования» позволял упростить и консолидировать существующую к тому времени во многих странах довольно сложную структуру органов финансового регулирования.
Господствующей идеей первого этапа модернизации систем финансового регулирования стала идея создания единого финансового регулятора – мегарегулятора, который объединял бы функции пруденциального надзора и защиты прав потребителей. Модель единого регулятора предполагала сокращение числа регулирующих органов, конвергенцию их функций и снижение роли центрального банка в пруденциальном надзоре за финансовыми институтами при закреплении за ним функции регулирования финансовой стабильности.
В большинстве стран внедрение единого регулятора происходило без учета целей макропруденциального регулирования. Кроме того, выявился и еще один дефект единого регулятора, который состоит в том, что надзор за системно значимыми платежно-расчетными системами осуществляется центральным банком, а надзор за финансовыми агентами – пользователями этих систем осуществляется единым регулятором. Это явно ограничивает рычаги воздействия центрального банка на финансовую стабильность, что проявилось во время финансового кризиса 2007-2009 годов.
Недостатки модели единого регулятора подтолкнули некоторые страны к разработке альтернативной модели, сохраняющей преимущества интегрированного подхода и позволяющей преодолеть его отдельные недостатки. Так появилась организационная модель «двух вершин» (twin-peaks model). В данной модели выделяются два основных регулирующих органа: регулятор системного риска и регулятор деятельности на финансовом рынке (business conduct regulator). Регулятор системного риска занимается пруденциальным регулированием всех системно значимых финансовых институтов и платежно-расчетных систем. Эти функции обычно закреплены за центральным банком. Регулятор деятельности на финансовом рынке надзирает за всеми видами финансовых услуг (банковскими, страховыми, инвестиционными) как на оптовых рынках (регулирование бирж), так и на розничных.
Следует отметить, что не существует общепринятого определения термина «мегарегулятор». Одни подразумевают под ним некий орган, который контролирует деятельность всех участников финансового рынка. Другие считают, что допустимо иметь координирующую структуру в виде, например, некоего совета по финансовой стабильности. Третьи говорят о том, что это может быть реализовано на основе модели банковского надзора «Twin Peaks». Такой подход, например, был реализован в Нидерландах. Там Центральный банк осуществляет пруденциальное регулирование для банков, страховых компаний и пенсионных фондов, а защитой прав потребителей занимается специально созданное агентство. На наш взгляд, обобщенное и наиболее приемлемое определение термина «мегарегулятор на финансовом рынке» дано А. Хандруевым: «Кросс-секторальная модель регулирования и надзора в финансовом секторе, основанная на полной или частичной интеграции надзорных полномочий в одном или двух ведомствах».
В частности, система финансового надзора Европейского Союза состоит из двух уровней. Первый уровень представлен Европейским советом по системным рискам (European Systemic Risk Board, ESRB). Данный орган осуществляет мониторинг и оценку угроз финансовой стабильности, вызванных влиянием макроэкономических факторов и глобальных угроз. В этом смысле ESRB ответственен за раннее предупреждение о возникновении рисков системного характера и подготовку рекомендаций для национальных регуляторов по снижению этих угроз.
Второй уровень представлен Европейской системой органов финансового надзора (European System of Financial Supervision, ESFS), которая объединяет наднациональные органы банковского, страхового надзора, а также надзора в секторе ценных бумаг.
Аналогичная ситуация складывается и в Великобритании. В 1998 году большинство надзорных полномочий Банка Англии было передано Службе по надзору за сектором финансовых услуг (FSA – Financial Services Authority). Неэффективная координация действий Казначейства, FSA и Банка Англии привела к развалу института мегарегулятора. В феврале 2011 года на базе совета директоров Банка Англии создан временный Комитет по финансовой политике. В 2012 году было создано Управление пруденциального регулирования (Prudential Regulation Authority), подотчетное Банку Англии. Надзор по текущему ведению бизнеса закрепляется за вновь созданным Управлением финансового поведения (Financial Conduct Authority). Португалия, Италия и Франция также используют или переходят на модель «Твин пикс».
В Германии в 2002 году произошло слияние трех федеральных надзорных ведомств, результатом чего стало появление нового единого надзорного органа – Федерального ведомства финансового надзора (BAFin). Следует отметить, что президент BAFin назначается президентом Германии на неограниченный срок и законодательством не предусмотрено финансирование BAFin за счет средств бюджетов. В рамках BAFin были расширены полномочия «Дойче Бундесбанка».
Вместе с тем необходимо отметить, что далеко не все страны идут по пути создания мегарегулятора финансового рынка. Они используют другой подход, предполагающий наличие отдельного регулятора для каждого сегмента финансового рынка. Такая модель регулирования реализована в 42,6 % стран, входящих в IOSCO, в том числе в США, Китае, Индии, странах Восточной Европы.
В США в соответствии с законом Додда-Фрэнка полномочия по координации действий регуляторов возложены на созданный межведомственный Совет по надзору за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Council), повышена роль ФРС в надзорном процессе, прежде всего в отношении системно-значимых финансовых посредников.
В настоящее время там создана рабочая группа по финансовым рынкам при Президенте США, которая осуществляет согласование всех противоречий в регулировании национального финансового рынка.
Центральное место в новой системе регулирования отведено новому органу – Совету по надзору за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Council, FSOC) и его службе финансовых исследований (Office of Financial Research). На Совет возложены функции контроля и регулирования деятельности небанковских финансовых компаний, входящих в теневую банковскую систему 25 и ранее практически полностью выпадавших из сферы государственного регулирования. Совет обязан выявлять возрастающие риски финансовой системы в целом и предпринимать меры по их снижению.
Совет по надзору за финансовой стабильностью является федеральным органом власти, обладающим существенными полномочиями по регулированию деятельности всех системообразующих холдинговых компаний и небанковских финансовых организаций. Он вправе требовать увеличения капитала и ликвидности, а также ограничить рост крупных финансовых институтов, если это создает угрозу финансовой системе государства.
Начиная с 1 сентября 2013 года Банк России является единственным государственным органом, который призван осуществлять надзорные и регулирующие функции за всеми участниками финансового рынка, включая кредитные, а также некредитные финансовые институты, деятельность которых ранее регулировалась Федеральной службой по финансовым рынкам (ФСФР). В структуре Банка России создано отдельное подразделение – Служба Банка России по надзору за финансовым рынком.
К основным аргументам в пользу создания мегарегулятора на базе ЦБ РФ приводят: оценку мирового опыта, который показывает укрупнение влияния ЦБ после финансового кризиса, неэффективность небанковского надзора, возможность усиления саморегулируемых организаций (СРО), увеличение инвестиционной привлекательности и бюджетная экономия. Однако, как отмечают А. С. Романенко, Н.А. Гринева, стратегические цели не были отмечены.
В Казахстане мегарегулирование было введено в 2004 году путем создания Агентства по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых корпораций. В 2011 году это Агентство было упразднено президентом, а его функции были переданы Национальному банку Республики Казахстан (НБРК). Мегарегулятор контролирует все сферы финансового рынка: банковский, фондовый и страховой рынки. Основным аргументом в пользу выбора Национального банка мегарегулятором является надзорная независимость, осуществляемая на основе следующих аспектов: НБ имеет дополнительные преимущества в осуществлении контроля над финансовым рынком страны; он является самостоятельным в осуществлении надзора и применении санкций; он является единственным органом, осуществляющим инспекционный надзор за организациями финансового рынка дистанционно. В Казахстане, как и в России, создана одноуровневая система мегарегулирования, от которой, как было указано выше, отказались в западноевропейских странах.
На основании изложенного выше можно заключить, что выбор каждой страной оптимальной для нее модели финансового регулирования зависит от многих факторов.
Принятие решения о введении системы мегарегулирования в той или иной стране, на наш взгляд, должно осуществляться с учетом следующих факторов:
- наличие экономических и политических предпосылок для создания мегарегулятора;
- обоснованность необходимости создания такой системы исходя из состояния экономики, основных направлений социально-экономического развития страны и целей экономических реформ;
- глубокое изучение положительных и отрицательных сторон введения системы мегарегулирования в местных условиях на основе обобщения опыта зарубежных стран;
- выбор наиболее оптимальной модели мегарегулирования.