Административное право

Понятие механизма административно-правового регулирования

Оптимальность и эффективность правового воздействия на общественные отношения в области государственного управления зависят не только от самой их природы и особенностей, не только от правильно найденного метода правового регулирования, но и от успешного использования всех элементов (рычагов, приводов), частей такого механизма, посредством которого государственно-нормативная воля переводится в фактическое поведение субъектов общественных отношений.

Механизм административно-правового регулирования — это совокупность правовых средств, а также процессов и состояний, которые наступают в волевых общественных отношениях в области государственного управления в результате воздействия на них административно-правовых норм. Какие же средства, процессы и состояния включает в себя механизм административно-правового регулирования общественных отношений?

Административно-правовое регулирование начинается с издания норм права. Административно-правовые нормы — начальный и ведущий рычаг движения государственной воли к ее исполнителям.

В механизме административно-правового регулирования нормативно-правовые акты играют двоякую роль: во-первых, они несут участникам регулируемого общественного отношения в области государственного управления информацию о правовых требованиях государства; во-вторых, содержат указания на юридические средства, с помощью которых предполагается достигнуть оптимального согласования воли индивидуумов, их коллективов с государственной волей, то есть упорядочения общественного отношения в общих интересах субъекта и объекта управления. Эта роль нормативно правовых актов позволяет считать их систему нормативной основой правового регулирования.

Важное место в нормативной основе механизма правового регулирования в области государственного управления занимают акты планирования экономического, социального и культурного развития.

К нормативной основе механизма правового регулирования в области государственного управления следует также отнести правовые стандарты, значение и удельный вес которых возрос в условиях проводимых преобразований в республике.

Большое значение в механизме правового регулирования в области государственного управления занимают локальные нормативные акты (сфера действия их ограничивается рамками предприятия, учреждения, организации — правила внутреннего трудового распорядка, техники безопасности, правила составления и представления определенной документации и др.).

Эффективность правового регулирования предполагает также включение в его механизм и идеологической коммуникации, направленной на моральное и идеологическое подкрепление предъявляемых адресатам правовых требований. Эта коммуникация служит воспитанию убежденности субъектов общественных отношений в области государственного управления.

Важное значение имеет стимулирующая коммуникация. Она состоит в том, что государство морально и материально поощряет активное, инициативное использование правовых требований участниками общественных отношений в области государственного управления. При нарушении права государство использует институт юридической ответственности.

Специальными юридическими средствами, созданными государством для обеспечения урегулированности сложных общественных отношений в области государственного управления, являются:

определение круга правоспособных и дееспособных субъектов; права и обязанности субъектов; определение компетенции должностных лиц и государственных органов. Государство определяет круг правовых возможностей, систему которых составляет правовое положение субъектов (граждан, коллективов, должностных лиц, государственных органов). Это правовое положение обозначается категорией правового статуса, основу которого составляют конституционные права и обязанности.

Необходимо выделить еще одно звено механизма административно-правового регулирования — правовые отношения, модели которых создаются государством в нормах права. Участники правовых отношений связаны конкретными субъективными правами и юридическими обязанностями, которые индивидуализируют общую правовую возможность для конкретных участников регулируемого отношения.

В механизме административно-правового регулирования юридические факты являются еще одним промежуточным звеном между государственной волей и общественными отношениями.

Таким образом, правовое регулирование в области государственного управления действует как сложный механизм, с промежуточными передаточными звеньями, которые служат проводниками «движения» нормативно-государственной воли к фактическому поведению участников регулируемого отношения.

Механизм административно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления можно определить как взятую в единстве систему административно-правовых средств, с помощью которых осуществляется результативное правовое регулирование общественных отношений в области хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.

Эффективность функционирования механизма административно-правового регулирования существенно зависит от уровня правосознания граждан. Правосознание представляет собой совокупность идей, взглядов, мнений, выражающих определенные отношений людей, их социальных групп к праву, правоприменительной деятельности, законности, их мнения о правомерности или неправомерности этих видов отношений.

Уровень правосознания субъектов управленческих отношений влияет на состояние дисциплины и законности в сфере государственного управления. Однако правосознание можно условно рассматривать как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования в административно-правовых отношениях конкретных субъектов государственного управления.

Функции и принципы административного права

Функция, т.е. направление, роль, назначение деятельности, — категория, непосредственно относящаяся к общей характеристике административного права, позволяющая определить внешние свойства данной отрасли права.

Рассматривая функции административного права, следует обратить внимание на соотношение функций государственного управления и государственного регулирования.

По существу между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных содержательных различий. Регулирование — непременный элемент государственно-управленческой деятельности, которое выражается в подчинении определенному порядку, т.е. в упорядочении тех или иных действий. А ведь именно это же характеризует и государственное управление.

Различия могут состоять в том, что государство в большей или меньшей степени участвует в экономических и иных процессах. Так, государство может непосредственно управлять соответствующими объектами, а может выступать в роли регулятора общественных отношений, а не управлять ими напрямую.

Управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет.

Выделяют следующие функции административного права:

1)правоисполнителъная, следующая из того, что административное право — это юридическая форма реализации исполнительной власти;

2)правотворческая, выражающаяся в наделении субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству;

3)организационная, основанная на организационном характере государственно-управленческой деятельности,

4)координационная, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления;

5) правоохранительная, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных интересов и прав граждан, организаций и прочих участников, регулируемых административным правом управленческих отношений.

Принципы административного права — это основные идеи, требования, выражающие сущность административного права. К числу основных принципов относятся.

1. Принцип равенства перед законом. Согласно ст. 1.4 КоАП РФ, лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица привлекаются к административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств. Особые условия применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечении к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами.

2.Принцип презумпции невиновности закреплен ст. 1.5 КоАП, согласно которому лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном Административным кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

3.Принцип приоритетности интересов личности в жизни общества. Ст. 2 Конституции гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Государство, в том числе и в процессе реализации исполнительной власти, гарантирует права и свободы граждан, обеспечивая их защиту.

4.Принцип обеспечения законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением, установленный ст. 1.6. КоАП, гласит, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом. При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство.

5.Принцип разделения властейодно из важнейших условий функционирования правового государства. Каждая ветвь власти (исполнительная, законодательная и судебная) должна быть независимой, что предполагает недопущение подмены одной ветви власти другой, исключает вторжение, например, законодательной в сферу исполнительной власти и подразумевает деловое взаимодействие всех ветвей. Только в этом случае государственное управление будет эффективным, а интересы личности гарантированы и защищены. Надлежащая реализация норм административного права возможна при соблюдении данного принципа.

6.Принцип законности предполагает применение административно-правовых норм права в точном соответствии с Конституцией, законами РФ и другими нормативными актами.

7.Принцип гласности означает, что акты административного нормотворчества, как правило, вступают в силу не ранее, чем с момента их официального опубликования. Административно-правовые акты, деятельность органов исполнительной власти, результаты административно правового регулирования и т.д. должны быть достоянием общественности. Кроме того, при издании и реализации норм административного права должно учитываться мнение граждан, общественных объединений и пр.

8. Принцип ответственности. Установленные нормы права должны соблюдаться, в противном случае наступает ответственность нарушителей. При этом административная ответственность должна налагаться в установленном Административным кодексом порядке, размере и компетентными для этого государственными органами.

В КоАП РФ заложены общие положения, совокупность административных правонарушений, показаны учреждения, которые могут рассматривать административные дела. Конкретные главы регламентируют процедуру судебного разбирательства по делам об административных правонарушениях, а также процедуры исполнения и пересмотра судебных решений. В главе 1 КоАП РФ показаны общие положения, там ставятся задачи нормативных актов об административных правонарушениях, раскрывается такие понятия, как «правонарушение», «административная ответственность», «наказание».

Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 1 июля 2017 г.)[1] за годы его действия претерпел многочисленные изменения, что обусловлено стоящими перед федеральным законодателем целями совершенствования материально-правовых основ административной ответственности, оптимизации механизма производства по делам об административных правонарушениях.

Введение новаций в нормы, устанавливающие составы административных правонарушений, осуществляется на регулярной основе в связи с тем, что административная ответственность — это динамично развивающийся и изменяющийся институт, характеризующийся необходимостью постоянного выявления новых деяний, объективно общественно вредных и требующих соответствующей реакции со стороны правоприменителя.

Указанные обстоятельства актуализируют поиск вариантов стабилизации административно-деликтного законодательства и отражения в нем тех явлений, которые сложились в правоприменительной практике, в т.ч. деятельности Верховного Суда РФ. С этой точки зрения представляется целесообразным обновление законодательства об административных правонарушениях, в связи с чем, требуются разработка и принятие нового КоАП РФ, способного решить многие проблемы правоприменения.

С учетом изложенного необходимо обратить внимание на подготовленный депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым, Д.Ф. Вяткиным и В.А. Поневежским проект нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, в котором предпринята попытка вывести нормативно-правовое регулирование административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях на новый уровень, отвечающий требованиям укрепления правового государства.

Прежде всего, следует обратить внимание на ряд положительных моментов в проекте, которые могут устранить отдельные проблемы в правоприменительной деятельности.

Во-первых, его разработчиками предложено установить систематизированный перечень вопросов, по которым Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы, Центральный банк РФ в пределах своих полномочий вправе издавать подзаконные нормативные а правовые акты в сфере административной ответственности (ч. 2 ст. 1.3 проекта).

Данный перечень важен с точки зрения законодательной техники, поскольку наглядно демонстрирует полный спектр сфер деятельности органов государственного управления, которые требуют подзаконного нормативного правового регулирования, в то время как в действующем законодательстве возможность подзаконного регулирования определяется с учетом целесообразности для конкретных сфер материально-правовых или процессуальных отношений в области административной ответственности.

Во-вторых, систематизированы и изложены в отдельной статье полномочия органов местного самоуправления в сфере правового регулирования административной ответственности (ст. 1.5 проекта), что четко очерчивает их правовые возможности, которые в настоящее время с должной степенью определенности не установлены.

В-третьих, в ст. 2.1 проекта выделен ряд моментов, которые в совокупности образуют легальное определение понятия административной ответственности, ё содержащее все ее необходимые признаки. Таким образом, в случае его принятия законодателем будет выражена официальная позиция относительно указанной дефиниции, что позволит разрешить распространенные в административно-правовой литературе споры по поводу ее сущности.

В-четвертых, предложена большая степень конкретизации принципа законности, по сравнению с действующим нормативно-правовым регулированием (ст. 2.5 проекта).

В частности, предполагается изложение правовых норм, устанавливающих административную ответственность с точной, ясной и недвусмысленной формулировкой, в строгом соответствии с положениями Общей 100 части предлагаемого к принятию Кодекса и с учетом положений федеральных законов, законов субъектов РФ и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов, устанавливающих обязанности, правила поведения и запреты, за неисполнение, ненадлежащее исполнение и нарушение которых устанавливается административная ответственность.

В-пятых, предложено определение понятия административного правонарушения как виновно совершенного, противоправного, причиняющего вред охраняемым законом общественным отношениям деяния (действия или бездействия) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законом субъекта РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 3.1 проекта). Формулировка «причиняющее вред охраняемым законом общественным отношениям» характеризует административное правонарушение как общественное вредное деяние, но не опасное. В случае принятия данного проекта будут разрешены длившиеся несколько десятилетий споры относительно наличия или отсутствия признака общественной вредности административного правонарушения.

Позицию разработчиков проекта следует поддержать, поскольку необходим критерий, позволяющий провести четкое отграничение административного правонарушения от преступления.

Признак общественной вредности административного правонарушения ни в утратившем силу, ни в действующем законодательстве не получил отражения, хотя материальный признак преступления — общественная опасность — закреплен в действующем Уголовном кодексе РФ от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 (в ред. от 7 июня 2017 г.)[2].

Таким образом, на законодательном уровне может быть установлен полный перечень признаков административного правонарушения.

В-шестых, определены понятия различных видов административных правонарушений — длящихся, продолжаемых, однородных, неоднократных и повторных (ст. 3.3 проекта).

Отсутствие в действующем административно-деликтном законодательстве соответствующих дефиниций порождало и продолжает порождать проблемы в практической деятельности субъектов административной юрисдикции, поскольку официальное толкование отдельных перечисленных терминов содержится только в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[3].

До сих пор нет официальных разъяснений относительно того, какие административные правонарушения считать продолжаемыми. Вместе с тем обращает на себя внимание отсутствие в проекте дефиниции малозначительного административного правонарушения, хотя такой термин используется в ряде его норм (п. 7 ст. 6.1, 6.6 проекта) в качестве основания для освобождения от административной ответственности.

На наш взгляд, законодателю не следует игнорировать вопрос содержания указанного понятия, поскольку он имеет большое практическое значение, ввиду частого и неоднозначного применения ст. 2.9 действующего КоАП РФ.

Отсутствие законодательного определения малозначительности компенсируется в настоящее время разъяснениями Верховного Суда РФ, а в случае принятия нового КоАП РФ данный судебный орган будет вынужден повторно выражать свою позицию по данному вопросу, что обусловливает целесообразность введения законодательного определения понятия малозначительного административного правонарушения.

Кроме того, в разъяснениях Верховного Суда РФ имеются примеры составов административных правонарушений, которые по своему характеру в принципе не могут быть признаны малозначительными. Над этим вопросом следует задуматься и разработчикам проекта и установить перечень таких составов, чтобы исключить возможность необоснованного освобождения виновных лиц от административной ответственности.

В-седьмых, предполагается возможность привлечения к административной ответственности граждан, достигших 14 лет, но лишь в исключительных случаях (ч. 1 ст. 3.4 проекта).

Таким образом, может быть учтена законодательная практика отдельных государств Западной Европы и стран бывшего Союза ССР, где также предусматривается такая возможность. Можно полагать, что лица, достигшие данного возраста, в полной мере способны осознавать фактический характер и общественную вредность отдельных деяний, таких как мелкое хулиганство или мелкое хищение. В то же время в ст. 3.4 проекта необходимо указать перечень составов административных правонарушений, по которым несовершеннолетние привлекаются к административной ответственности по достижении 14 лет.

Этот вывод подтверждает и анализ содержания Особенной части исследуемого проекта, где по отдельным составам административных правонарушений не имеется указаний относительно возможности привлечения совершивших их лиц к административной ответственности при достижении ими 14-летнего возраста.

В-восьмых, разработчиками проекта предлагается установить новые виды административных наказаний, что также заслуживает поддержки, поскольку а их введение давно напрашивалось (административный запрет на посещение не только спортивных, но и публичных и иных массовых мероприятий, определенных общественных мест, а также на пользование услугами авиаперевозчиков в качестве пассажиров; ликвидация юридического лица), а также распространить на юридических лиц лишение специального права, которое в настоящее время применяется только к физическим лицам (ст. 4.2 проекта).

Предлагаемые меры носят очевидный карательный характер и их введение будет способствовать достижению цели предупреждения совершения отдельных видов административных правонарушений.

Тем не менее следует высказать некоторые замечания по проекту в целом и выделить ряд концептуальных недоработок, которые целесообразно устранить в рамках последующей работы над данным законопроектом.

Авторы проекта предлагают отнести к полномочиям Российской Федерации в сфере правового регулирования административной ответственности установление оснований освобождения от административной ответственности и административного наказания (п. 8 ч. 1 ст. 1.3 проекта).

Данная позиция может быть поддержана только в части установления тех оснований, которые являются универсальными. Вместе с тем как федеральным, так и региональным законодателем, предусматривается обязательность освобождения от административной ответственности по отдельным составам административных правонарушений, что отражается в примечаниях к статьям Особенной части КоАП РФ и региональных законов об административных правонарушениях (например, лицо освобождается от административной ответственности в случае добровольной сдачи наркотических средств).

На наш взгляд, региональный законодатель также вправе решать, какие обстоятельства могут обусловить устранение общественной вредности отдельных административных правонарушений, ответственность за совершение которых устанавливается в региональном административно-деликтном законе, и соответственно необходимость освобождения от административной ответственности.

Кроме того, предлагается также на уровне федерального законодательства установить порядок создания и основы осуществления деятельности административных комиссий (п. 11 ч. 1 ст. 1.3 проекта).

Указанная новация не вызывает возражений, поскольку позволит устранить противоречивые подходы к их организации, содержащиеся в региональном законодательстве. В то же время организационно-правовому статусу комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав разработчиками проекта не было уделено внимания. Основной функцией данных комиссий является рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Помимо этого, они названы среди субъектов как федеральной, так и региональной административной юрисдикции (ст. 43.1 проекта). Следовательно, нуждается в уточнении вопрос о том, в чьем ведении должно находиться установление порядка создания и основ осуществления деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. В связи с этим считаем целесообразным дополнить п. 11 ч. 1 ст. 1.3 проекта указанием на эти комиссии, поскольку данные полномочия должны относиться к прерогативам федерального законодателя. Возникает вопрос и об «иных коллегиальных органах», уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, о которых в ст. 1.3 проекта не упоминается, однако они названы в числе таковых в п. 1 ч. 2 ст. 43.1 проекта. Полагаем, что вопрос об их создании и деятельности не является актуальным ввиду отсутствия у термина «иные коллегиальные ш органы» конкретного содержания. Практике регионального законотворчества и известны лишь единичные примеры создания подобных органов. Поскольку за- сс кон на единичные случаи не принимается и в таких органах нет необходимости, о целесообразно исключить упоминание о них из законопроекта. к

Как уже отмечалось, ст. 1.3, 1.4 проекта предусматривают возможность подзаконного нормативно-правового регулирования, что отнесено к полномочиям, как Российской Федерации, так и ее субъектов. С одной стороны, по отдельным вопросам принятие органами исполнительной власти и некоторыми иными органами государственного управления нормативных актов для обеспечения исполнения положений КоАП РФ необходимо.

Однако к таким вопросам должны относиться те, которые не могут быть урегулированы законодателем, либо регулирование которых на законодательном уровне нецелесообразно. В частности, речь идет об утверждении различных перечней, таких как перечни должностных лиц, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, а также применять административное задержание (пп. 2 и 3 ч. 2 ст. 1.3 проекта); перечень товаров легкой промышленности, изъятых из незаконного оборота или конфискованных при производстве по делам об административных правонарушениях и подлежащих уничтожению (п. 15 ч. 2 ст. 1.3 проекта).

Применительно к названным перечням должностных лиц следует отметить, что их определение в законодательном порядке нецелесообразно ввиду того, что их наименования входят в прерогативу органов государственного управления и подвергаются изменениям.

С другой стороны, в перечне вопросов, по которым в проекте предполагается подзаконное правовое регулирование, имеются и такие, которые затрагивают права и свободы человека и гражданина, предполагают их ограничение и содержат связанный с этим процессуальный порядок.

Например, к таким вопросам отнесен порядок исполнения постановления суда о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства в специальное учреждение, предусмотренное законодательством РФ (п. 13 ч. 2 ст. 1.3 проекта). Подзаконное регулирование подобных вопросов способно привести к нестабильности такого рода положений, проведению ведомственных интересов, что может обусловить нарушение законности.

Несмотря на положительную оценку выделения авторами проекта категорий административных правонарушений в зависимости от их характера, с точки зрения законодательной техники, вызывает вопрос их наименования (ч. 1 ст. 3.2 проекта). Можно согласиться с наименованиями «грубое» и «значительное» административные правонарушения. Однако термин «менее значительные» не подходит для обозначения категории «административные правонарушения» ввиду его сравнительного характера. Вследствие этого требуется подобрать более подходящий — конкретный — термин.

В заключение следует отметить, что принятие проекта данного закона ввиду наличия ряда существенных улучшений может положительным образом повлиять на правоприменительную практику по привлечению к административной ответственности, однако в нем имеются некоторые недоработки, снижающие качество нормативно-правового регулирования. Принятие в перспективе нового КоАП РФ представляется целесообразным, однако вышеизложенные и некоторые иные недостатки проекта требуют

[1] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2017. № 27, ст. 3943.

[2] Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 7 июня 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25, ст. 2954; 2017. № 24, ст. 3489.

[3] Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6.