Аудит эффективности использования бюджетных средств

Аудит эффективности использования бюджетных средств с максимальной полезностью для общества, допускается проводить лишь тогда, когда удастся создать и законодательно ратифицировать кардинально новые для государства механизмы стимулов и принятия решений во всех звеньях бюджетного процесса, которые были бы направлены на эффективность. Должен возникнуть непосредственный интерес в этом получателей бюджетных ассигнований с одновременным ужесточением ответственности в случае неэффективного управления денежными средствами [36, с.65].

Следует разработать такие механизмы финансового обеспечения, которые помогут существенно увеличить эффективность расходования ассигнований внутри бюджетного учреждения, а также смогут уменьшить потери, обусловленные необоснованным субсидированием неэффективной, невостребованной сети бюджетных организаций, которая является бесполезной для самих потребителей общественных услуг, но отвлекает значительные денежные средства и мешает полноценным образом финансировать более приоритетные направления общественных расходов там, где они на самом деле востребованы и там, где они необходимы потребителям [29, с.391].

Добиться в сжатые сроки самых существенных результатов для общества, с позиции увеличения результативности бюджетных затрат, можно, всё же, лишь тогда, когда подготовка кардинально новых механизмов финансового обеспечения бюджетного сектора станет идти впереди. Однако введение новых механизмов оценивания эффективности таких затрат должно осуществляться практически одновременно, с определённым несущественным отставанием. Это позволит разрешить, в пределах расширенной независимости получателей бюджетных средств, проверять их усилия, сконцентрированные на увеличение эффективности и разумности использования бюджетных ресурсов. Без этого самые новые бюджетные механизмы, как и без стремлений, нацеленных на подъём прозрачности бюджета, функционировать не станут [26, с.113].

Одновременно, улучшая законодательство России и законодательство субъектов РФ в области бюджетирования, нацеленного на результат, следует вводить и аудит эффективности расходования бюджетных ассигнований, да и государственных ресурсов в целом.

Правовая терминология выступает неотъемлемым элементом законодательства России, используемым законодателем при формировании норм права. Обычно, все отрасли права имеют свои понятийные аппараты и оперируют своими правовыми категориями. Бюджетное право не будет являться исключением. Например, термин «эффективность», пожалуй, ОКАЗЫВАЕТСЯ одним из наиболее часто встречающихся в бюджетном законодательстве.

Проблема эффективного расходования бюджетных ассигнований выходит в последние годы на первый план. Она обусловлена не только неэффективностью института ответственности за различные нарушения в области бюджетного законодательства, что предусмотрено в Бюджетном кодексе РФ (далее — БК РФ), но и с усиленной борьбой с коррупцией в бюджетной сфере. При этом несмотря на то что 7 мая 2013 г. в БК РФ добавлены изменения [7, ст. 1, п. 8] — в новой редакции изложена ст. 34, а конкретно - из наименования статьи исключили слово «результативность», хотя по факту смысл этого принципа не поменялся. В новой редакции принцип изложен таким образом: «Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)». Итак, законодатель постарался уточнить определение «эффективности использования бюджетных средств», однако всё же эта дефиниция мешает должным образом определить соотношение между двумя основными началами бюджетного законодательства России — её результативностью и эффективностью.

Через закрепление принципа результативности и эффективности расходования бюджетных ассигнований, законодатель определяет результат, который получен во время расходования денежных средств, в сравнении с расходами [52, с.372] Однако при этом, как было отмечено Е.А. Барыкиным, даже в случае достижения необходимого результата (в виде создания конкретного экономического блага) его качественные свойства бывают разными и отличаться от запланированных во время принятия экономического решения.

При выяснении эффективности бюджетных затрат будет оставаться нерешённым вопрос о том, что же всё-таки понимается под результатами их осуществления. Определение результата в виде некоторого конкретного материального результата бюджетного финансирования занимает важное положение в характеристике принципа результативности и эффективности расходования бюджетных ассигнований. При этом по неясным причинам это ключевое понятие до настоящего времени так и не удалось раскрыть и не получилось закрепить законодателю, что стало одной из основных проблем в этом направлении, что соответственно может вызвать большое количество практических коллизий и вопросов.

Ещё осталось много вопросов, касающихся проблемы оценивания эффективности расходования бюджетных ассигнований, что значительно осложняет деятельность правоприменителей. Методика оценивания эффективности работы региональных органов исполнительной власти разработана в рамках Постановления Правительства РФ. Эти методики позволяют оценить только результативность работы государственных органов, но не разумность расходования предоставленных определённым заведениям или организациям бюджетных ассигнований, что оказывается значительным правовым упущением со стороны законодателя.

Появляется вопрос — как можно выяснить необходимость, рациональность и экономическую обоснованность улучшения определённой расходной операции, и какой орган, как, на основании каких показателей и методов должен оценить эффективность расходования бюджетных ассигнований [34, с. 42].

Можно предположить, что с объективной позиции оценить, является ли эффективной либо неэффективной работа получателя, нацеленная на использование бюджетных ассигнований, может главный распорядитель или особый контролирующий орган. При этом в законодательстве нет единой системы методов, нужной для определения и оценивания не только результативности, но и эффективности расходования бюджетных ассигнований, что оказывается осложняющим фактором в практической деятельности.

Кроме того, только Счётная палата РФ обладает полномочиями по оценке эффективности использования бюджетных ассигнований субъектами бюджетного процесса. Например, по ст. 270.1 БК РФ, органы исполнительной власти (органы местной администрации) имеют право формировать структурные подразделения для проведения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), которые подготавливают и организуют выполнение мер, нацеленных на увеличение результативности (эффективности и экономности) расходования бюджетных ассигнований [34, с. 43]. Итак, при буквальном толковании станет понятно, что эта норма не предполагает полномочие органов внутреннего финансового аудита по оцениванию эффективности расходования бюджетных ассигнований. Закрепление показателей оценивания эффективности расходования бюджетных ассигнований безусловно будет выступать правовой гарантией эффективности расходования государственных средств.

Как было отмечено Н.А. Саттаровой, не менее важным нарушением в области бюджетного законодательства будет неэффективное расходование бюджетных ассигнований, которому сейчас не уделяют должного внимания [50, с.44].

На текущей стадии развития России нет законодательного закрепления методики, которая содержала бы чётко обозначенные показатели для определения и выявления случаев неэффективного расходования заведениями и организациями бюджетных ассигнований. В статье 162 БК РФ указывается, что получатель бюджетных ассигнований обеспечивает результативность и целевой характер использования предоставленных ему бюджетных средств [1]. То есть, если получатель бюджетных ассигнований не сможет обеспечить подобное использование этих ассигнований, то по идее, он должен понести определённую юридическую ответственность. Однако проблема заключается в неясности, нечёткости самого определения неэффективного расходования бюджетных ассигнований. Как говорилось ранее, статья 34 БК РФ определила и более-менее смогла раскрыть принцип результативности и эффективности расходования бюджетных ассигнований, а также Методика оценки эффективности работы органов исполнительной власти субъектов РФ. При этом эта методика далека от совершенства. Пробелы, которые вызывают проблемы на практике, восполняются с помощью актов высших судов и материалов судебной практики. Так, Пленум ВАС РФ в Постановлении «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм БК РФ» отметил то, что судам следует учесть, что участники бюджетного процесса в пределах выполнения поставленных перед ними задач и в рамках предусмотренных на конкретные цели бюджетных ассигнований сами определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность осуществления определённой расходной операции. Из-за этого такая операция может признаваться неэффективным использованием бюджетных ассигнований лишь тогда, когда уполномоченный орган сможет доказать, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи удалось бы выполнить с помощью сниженного объёма ассигнований или что, пользуясь установленным бюджетом объёмом денежных средств, участник бюджетного процесса смог бы добиться лучшего результата [1].

Вне зависимости от определённого законодателем списка бюджетных правонарушений, зафиксированных в новой главе БК РФ, а также из-за отсутствия нормативно предусмотренного описания неэффективного расходования бюджетных ассигнований и оценки его количественных и качественных критериев, лучше всего определять не как операцию по их обращению, а лишь в виде оценки того, что определённые бюджетные ассигнования были использованы нерационально и неэкономно.

В научных трудах много раз отмечалось, что нет правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность субъектов бюджетного процесса, уголовную или административную, за нерезультативное и неэффективное расходование бюджетных ассигнований.

Например, парламентариями на рассмотрение в Госдуму ФС РФ в январе 2013 года вносился Законопроект № 208784-6, определяющий ответственность за нерезультативное (неэффективное) расходование бюджетных ассигнований. При этом он был возвращён авторам этой инициативы в связи с отсутствием официальных комментариев со стороны Правительства РФ и Верховного Суда РФ по этому вопросу. Следует отметить, что Министерство финансов резко раскритиковало эту законодательную инициатив, предложив, в виде альтернативы, приступить к разработке комплекса необходимых мероприятий по введению системы аудита (контроля) эффективности расходования бюджетных ассигнований в законодательство России [34, с.45]

Эта критика является, на наш взгляд, вполне обоснованной, так как в России нет единой системы методов оценивания эффективности бюджетных затрат, поэтому они носят только субъективный характер, что мешает определить определённый вариант юридической ответственности для отдельных участников бюджетного процесса, так как это станет противоречить существующему законодательству. То есть при принятии этого законопроекта оценивать результативность деятельности по использованию бюджетных ассигнований стало бы не само общество, что находится в полном соответствии с основными принципами демократической страны, а вышестоящие государственные чиновники, что, при этом, заведомо и безоговорочно привело бы к существенному увеличению количества коррупционных проявлений, находилось бы в противоречии с проведением в России антикоррупционной политики [50, с.47].

Во время перехода бюджетного процесса на принципы результативности и эффективности расходования бюджетных ассигнований появляется потребность в создании действенных, эффективных механизмов государственного финансового контроля, которые помогли бы определить уровень достижения планируемых результатов в различных сферах деятельности. Подобные механизмы, по нашему мнению, содержит аудит эффективности расходования бюджетных ассигнований, который часто используется в государственном финансовом контроле за границей. Международный опыт демонстрирует, что этот аудит способен оказать значительное воздействие на качество принятия и выполнения органами исполнительной власти решений в области управления государственными финансами, а также помогает повысить ответственность, прозрачность и подотчётность деятельности этих органов.

По нашему мнению, российскому законодателю следует обозначить и закрепить нормативно аудит эффективности в виде одного из вариантов государственного финансового контроля, что обязательно сможет оказать положительное воздействие на бюджетный процесс.