Общая характеристика конституционно-правовой ответственности Правительства Российской Федерации

Говорить о наличии конституционно-правовой ответственности такого органа, как Правительство РФ, можно по нескольким причинам. Прежде всего, российская Конституция предусматривает возможность отставки российского Правительства, если такая инициатива исходит от Президента РФ или если Правительству РФ выражено недоверие и отказано в доверии Госдумой РФ. Если обратиться к научным публикациям, названные механизмы относят к категории санкций конституционно-правовой ответственности^[1]. Второй аргумент – это наличие среди базовых принципов деятельности российского Правительства принципа ответственности, о чем говорится в ст. 3 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».^[2] Законодатель, закрепив этот принцип законодатель, вероятно, подразумевал включение в этот принцип, в том числе, и мер конституционно-правовой ответственности, поскольку они должны распространяться на каждый из уровней публичной власти[3]. Также в научных источниках обосновывается вывод, в соответствии с которым ответственность исполнительной власти является базовым принципом, неотъемлемым элементом правовых предписаний для работы органов исполнительной ветви власти^[4].

В Конституции РФ 1993 г. закреплено положение, определяющее в качестве органа исполнительной власти в России Правительство РФ и определяющее его состав. Так, в соответствии с конституционными нормами, Правительство представлено его Председателем, заместителями Председателя, определенным количеством федеральных министров. Интересно отметить, что российской Конституцией не устанавливается четкое количество министров, присутствующих в составе высшего органа исполнительной власти.

На сегодняшний день состав российского Правительства выглядит следующим образом. Возглавляет Правительство РФ его Председатель. Также в составе Правительства присутствуют восемь заместителей Председателя Правительства. Один из этих заместителей является первым заместителем. В составе Правительства есть глава Аппарата российского Правительства, а также два полномочных представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах и двадцать один федеральный министр. Один из министров при этом - министр «без портфеля».

Все участники, входящие в состав российского Правительства, должны осуществлять свои функции во взаимодействии. Такое взаимодействие – обязательное условие работы Правительства, поскольку данный орган власти имеет коллегиальную природу. Коллегиальная природа Правительства находит закрепление в ст. 1 ФКЗ «О правительстве РФ». Однако в ряде исследований правоведы высказывают сомнение относительно коллегиальной природы российского Правительства^[5].

Как принцип управления, коллегиальность – это участие в руководстве сразу группы уполномоченных лиц, которую также могут называть коллегией. В рамках данной коллегии у каждого ее члена есть определенная персональная ответственность. Степень этой ответственности ограничивается той сферой деятельности, которая определена для этого члена коллегии^[6]. Поскольку члены высшего органа исполнительной власти несут определенную юридическую ответственность, в ее системе важное место принадлежит ответственности именно конституционно-правовой. Это связано с тем, что ответственность, которую несут субъекты, являющиеся субъектами конституционно-правовых отношений, ориентирована именно на выявление фактов «недолжного» поведения этих субъектов^[7], и, после выявления подобных фактов, на наступление соответствующих последствий.

Если обратиться к анализу законодательной базы, которая положена в основу конституционно-правовой ответственности высшего органа исполнительной власти России, ознакомиться с научными изысканиями, касающимися данной проблеме, можно выделить два ее варианта. Речь в данном случае ведется об ответственности коллективной и ответственности персональной. Если рассмотреть в качестве примера реализацию такой формы коллективной конституционно-правовой ответственности российского Правительства РФ, как отставка высшего органа исполнительной власти, данная мера скажется на конституционно-правовом статусе каждого без исключения члена Правительства. И она не будет зависеть от конкретных принятых министрами решений. Но если рассматривать наступление индивидуальной конституционно-правовой ответственности, то реализация этой формы ответственности будет выглядеть как отставка отдельного члена или нескольких членов высшего органа исполнительной власти.

В гл. 6 Конституции РФ определяется статус Правительства РФ. Так, в ст. 110 данной главы указано, что исполнительная власть в Российской Федерации возложена на Правительство РФ. Базовые положения, касающиеся работы российского Правительства, определены Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 г. №2-ФКЗ "О Правительстве РФ". Как следует из данного законодательного акта, Правительство РФ является коллегиальным государственным органом исполнительной власти, который стоит во главе единой системы исполнительной власти. Эта норма закреплена в ст. 1 данного Закона.

В ст. 3 Закона говорится об ответственности Правительства РФ, при этом ответственность высшего органа исполнительной власти называется одним из важнейших принципов работы этого органа. Несмотря на такую постановку вопроса, нормы, с помощью которых можно было бы реализовать обозначенный принцип, достаточно ограничены. Так, среди подобных мер можно назвать отставку высшего органа исполнительной власти, о чем говорится в ст. 117 российской Конституции, отмену актов данного органа Президентом РФ в соответствии с нормами ч. 3 ст. 115 российской Конституции РФ и ст. 33 ФКЗ о Правительстве РФ. Помимо этого, нормативные акты высшего органа исполнительной власти могут быть признаны не соответствующими нормам российской Конституции, что определено в ч. 2 ст. 125 российской Конституции. Если обратиться к действующей сегодня российской Конституции 1993 г., в ней ответственность российского высшего органа исполнительной власти определена лишь в целом и может выражаться в применении к данному органу такой санкции, как отставка.

Существует определенная связь между отставкой Правительства и его формированием. Российское правительство, являясь органом госвласти, формируется вследствие своей отставки. Соответственно, отставка становится юридическим фактом, обязательным процессуальным условием для формирования Правительства. Этот факт требует тщательного научного анализа. Если правительство будет сформировано с нарушением установленных законодательных норм, не может признаваться легитимным органом власти[8].

Формируемый состав российского Правительства во многом зависит от характера отставки. Если правительство сложило свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ, у последнего есть право сохранить действующий состав российского Правительства. Если же отставка носила принудительный характер, обязательной является смена главы Правительства РФ, иначе отставка не состоится.

В литературе указано, что отставка Правительства может носить как добровольный, так и принудительный характер. Если отставка является добровольной, решение об отставке принимает по собственному желанию ее субъект. Если отставка принудительная, по решение о прекращении полномочий принимается соответствующим государственным органом либо должностным лицом ввиду наступления объективных обстоятельств, которые предусмотрены действующим законодательством.

Отставка Правительства Российской Федерации как мера конституционно-правовой ответственности

Для того, чтобы провести всесторонний анализ коллективной конституционно-правовой ответственности российского высшего органа исполнительной власти, следует ознакомиться с правовыми основаниями возникновения такой ответственности, изучить порядок ее реализации, рассмотреть меры, которые закреплены действующим законодательством для применения к данному органу. Также необходимо понять, какие конкретно инстанции наделены правом реализации подобных мер:

1. Отставка Правительства Российской Федерации по инициативе Президента Российской Федерации.

Как определяют нормы действующей российской Конституции, Президентом РФ может быть принято решение отправить в отставку высшего органа исполнительной власти России. Реализуя названную выше норму, Президент РФ должен принимать в расчет объективные показатели работы российского Правительства. Именно эти обстоятельства могут являться основанием, чтобы появился указ об отставке российского Правительства. Также нельзя исключить вероятность, что Правительство РФ будет отправлено в отставку по каким-либо субъективным причинам, т.к. законодательство не формулирует конкретные правовые основания для отставки. Можно вспомнить события периода 1998-99 гг., когда главой российского государства было отправлено в отставку четыре состава российского высшего органа исполнительной власти.

Можно говорить о политико-правовой ответственности российского высшего органа исполнительной власти, данная форма ответственности может рассматриваться как составной структурный элемент конституционно-правовой ответственности, отличающейся позитивным характером.

Прежде, чем рассматривать вопрос об разграничении таких категорий, как «политическая» ответственность и «конституционно-правовая» ответственность, имеет смысл самостоятельно исследовать данную тему^[9]. Рассматривая данный вопрос, необходимо развести такие две категории, как конституционно-правовая ответственность с присущим ей позитивным характером, и политическая ответственность. Между названными выше категориями существует достаточно тонкая грань, которую необходимо различать.

Соответствующая норма российской Конституции наделяет Президента государства правом представить кандидатуру Председателя высшего органа исполнительной власти в Госдуму. Подучив такое представление, данный орган, по сути, не имеет другого выхода, как согласовать предложенную главой страны кандидатуру^[10]. Как высказываются некоторые правоведы, российский Президент РФ имеет в своих руках достаточно инструментов, чтобы сформировать высший орган исполнительной власти РФ по своему усмотрению, а также назначить устраивающую его кандидатуру на должность Председателя данного исполнительного органа ^[11].

Данная позиция находит подтверждение и в позиции российского Конституционного Суда, который своим решением признал право главы государства вносить в Госдуму предложения об одной и той же кандидатуре на пост главы российского Правительства несколько раз подряд^[12].

Аналогично, по усмотрению Президента РФ происходит замещение должностей заместителей Председателя российского Правительства. Можно привести позицию О. Э. Лейста, что должностное лицо может не достигнуть требуемого результата не только по причине совершения противоправных деяний, но и по причине недостаточной компетентности или неумело организованной работы. Если причина в этом, важно не столько применить санкции, сколько усовершенствовать организационную работу и подобрать соответствующий кадровый состав^[13]. Ранее уже было сказано, что российский Президент имеет широкие полномочия при формировании состава российского Правительства. Однако он остается «безответственной» фигурой, если отставка российского Правительства вызвана несовершенствами в организационной или кадровой работе.

2. Выражение недоверия и отказ в доверии российскому Правительству Государственной Думой.

Российская Конституция предусматривает существование механизма конституционно-правовой ответственности российского Правительства, который может быть реализован Госдумой в виде выражения недоверия Правительству. Этот механизм описан в ч. 3 ст. 117 российской Конституции.

Как определено в Регламенте Госдумы^[14], отправная точка для реализации данного права – это внесение письменного мотивированного предложения в Совет Госдумы, к которому прилагается проект постановления, а также список депутатов-инициаторов. Предложение должно вноситься группой, которая составляет минимум 20% от общей численности депутатов. Участниками заседания Государственной Думы, в ходе которого будет рассматриваться вопрос о вынесении недоверия Правительству РФ, должны принять участие Председатель российского Правительства либо его заместитель, исполняющий обязанности Председателя, и другие члены российского Правительства. Они должны ответить на возникшие у депутатов Госдумы вопросы.

Важно отметить, что ни Конституция РФ, ни российское законодательство не определяют конкретных правовых оснований, чтобы выразить недоверие Правительству РФ. То же самое касается и отставки российского Правительства по инициативе российского Президента. Как считает ряд ученых, правовые основания для выражения Государственной Думой вотума недоверия Правительству обозначены в Бюджетном Кодексе РФ^[15]. Если обратиться к ст. 202 Кодекса^[16], в ней обозначено, что если в первом чтении будет отклонен проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, у Государственной Думы есть право поставить вопрос о доверии российскому Правительству. Однако российской Конституцией в ч. 4 ст. 117 закреплено, что Председатель российского Правительства обладает исключительным правом поставить вопрос о доверии Правительству РФ перед Госдумой. Это указывает на несогласованность действующих законодательных норм с нормами российской Конституции, т.к. рассматриваемый вопрос ставит перед Госдумой Председатель Правительства РФ. Вопрос о доверии не является инициативой Государственной Думы, хотя она правомочна выражать недоверие российскому Правительству. Правомерно вести речь об основаниях думского вотума недоверия, закрепленных в Бюджетном Кодексе РФ, при уточнении формулировки статьи 202 путем указания, на то, что Госдума может выражать недоверие Правительству РФ.

Принятие окончательного решения о судьбе российского Правительства, если Государственная Дума выразила ему свое недоверие, остается за Президентом РФ. У него есть право согласиться с тем решением, которое приняла нижняя палата Парламента. В этом случае он объявит об отставке высшего органа исполнительной власти. У российского Президента есть также право не согласиться с позицией Госдумы. Если же Госдума в течение трех следующих месяцев выразит свое недоверие российскому Правительству повторно, глава государства должен будет объявить об отставке российского Правительства. Если такое решение не будет принято, он должен распустить Государственную Думу и назначить дату, когда состоятся выборы нового состава Государственной Думы. Но, поскольку в российской Конституции не установлен срок принятия Президентом РФ решения в случае, если Госдума повторно выразит недоверие российскому высшему органу исполнительной власти, это может стать препятствием для реализации решения. Если бы в российской Конституции был обозначен семидневный срок на принятие Президентом соответствующего решения, это позволило бы устранить данный конституционный пробел.

Проанализировав содержание проектов постановлений, в которых Государственная Дума выражает недоверие российскому Правительству, можно заключить, что документ содержит не только вводную и резолютивную часть. Он в обязательном порядке включает также описательную, или содержательную часть, где депутаты, являющиеся инициаторами выражения недоверия, приводят доводы и причины недоверия и возможной последующей отставки Правительства. Российская практика знает мало случаев инициирования выражения недоверия высшему органу исполнительной власти со стороны Государственной Думы. Практика же успешной реализации такой инициативы в России и вовсе отсутствует. Однако попытки выражения недоверия российскому Правительству со стороны депутатов Госдумы предпринимались. К примеру, в 2001 г. Совет Государственной Думы получил проект, содержащий мотивированное предложение о выражении недоверия российскому Правительству, Председателем которого был на тот момент был М.М. Касьянов^[17]. Причинами недоверия были названы игнорирование чиновниками Правительства прямых поручений российского Президента РФ, а также рекомендаций Госсовета. Также в документе говорилось об утрате общественного доверия, о неспособности вывести страну из кризиса. Несколькими годами позже, в 2005 г., недоверие было выражено правительству М.Е. Фрадкова. В этом случае говорилось о неудачных действиях Правительства по ускорению экономического роста, о несоответствии политики Правительства принципам социального государства^[18].

Как можно заключить из анализа эмпирического материала, предлагаемые основания носят достаточно обтекаемый характер, они затрагивают проблему как недолжного выполнения правительством своих обязанностей, так и игнорирования конституционных принципов.

Юридическая литература содержит предложения называть выражение недоверия Правительству РФ Госдумой предупредительной мерой, если эта инициатива не будет поддержана Президентом РФ^[19]. Такая позиция имеет право на существование, если не брать во внимание содержание правовой нормы, содержащейся в ч. 3 ст. 117 российской Конституции, где говорится об условном характере существующего принципа ответственности российского Правительства перед парламентом, а также о его зависимости от президентских решений^[20]. С учетом сказанного выше представляется верным вывод о законодательном разделении механизма конституционно-правовой ответственности на две стадии. Первая стадия – это инициирование Госдумой процедуры выражения недоверия. Вторая стадия – это само принятие решения Президентом РФ. В рассматриваемой ситуации едва ли присутствуют основания говорить о доминировании Госдумы в существующей в России системе федеральных ор�