Общая характеристика конституционно-правовой ответственности Правительства Российской Федерации

Говорить о наличии конституционно-правовой ответственности такого органа, как Правительство РФ, можно по нескольким причинам. Прежде всего, российская Конституция предусматривает возможность отставки российского Правительства, если такая инициатива исходит от Президента РФ или если Правительству РФ выражено недоверие и отказано в доверии Госдумой РФ. Если обратиться к научным публикациям, названные механизмы относят к категории санкций конституционно-правовой ответственности^[1]. Второй аргумент – это наличие среди базовых принципов деятельности российского Правительства принципа ответственности, о чем говорится в ст. 3 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».^[2] Законодатель, закрепив этот принцип законодатель, вероятно, подразумевал включение в этот принцип, в том числе, и мер конституционно-правовой ответственности, поскольку они должны распространяться на каждый из уровней публичной власти[3]. Также в научных источниках обосновывается вывод, в соответствии с которым ответственность исполнительной власти является базовым принципом, неотъемлемым элементом правовых предписаний для работы органов исполнительной ветви власти^[4].

В Конституции РФ 1993 г. закреплено положение, определяющее в качестве органа исполнительной власти в России Правительство РФ и определяющее его состав. Так, в соответствии с конституционными нормами, Правительство представлено его Председателем, заместителями Председателя, определенным количеством федеральных министров. Интересно отметить, что российской Конституцией не устанавливается четкое количество министров, присутствующих в составе высшего органа исполнительной власти.

На сегодняшний день состав российского Правительства выглядит следующим образом. Возглавляет Правительство РФ его Председатель. Также в составе Правительства присутствуют восемь заместителей Председателя Правительства. Один из этих заместителей является первым заместителем. В составе Правительства есть глава Аппарата российского Правительства, а также два полномочных представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах и двадцать один федеральный министр. Один из министров при этом - министр «без портфеля».

Все участники, входящие в состав российского Правительства, должны осуществлять свои функции во взаимодействии. Такое взаимодействие – обязательное условие работы Правительства, поскольку данный орган власти имеет коллегиальную природу. Коллегиальная природа Правительства находит закрепление в ст. 1 ФКЗ «О правительстве РФ». Однако в ряде исследований правоведы высказывают сомнение относительно коллегиальной природы российского Правительства^[5].

Как принцип управления, коллегиальность – это участие в руководстве сразу группы уполномоченных лиц, которую также могут называть коллегией. В рамках данной коллегии у каждого ее члена есть определенная персональная ответственность. Степень этой ответственности ограничивается той сферой деятельности, которая определена для этого члена коллегии^[6]. Поскольку члены высшего органа исполнительной власти несут определенную юридическую ответственность, в ее системе важное место принадлежит ответственности именно конституционно-правовой. Это связано с тем, что ответственность, которую несут субъекты, являющиеся субъектами конституционно-правовых отношений, ориентирована именно на выявление фактов «недолжного» поведения этих субъектов^[7], и, после выявления подобных фактов, на наступление соответствующих последствий.

Если обратиться к анализу законодательной базы, которая положена в основу конституционно-правовой ответственности высшего органа исполнительной власти России, ознакомиться с научными изысканиями, касающимися данной проблеме, можно выделить два ее варианта. Речь в данном случае ведется об ответственности коллективной и ответственности персональной. Если рассмотреть в качестве примера реализацию такой формы коллективной конституционно-правовой ответственности российского Правительства РФ, как отставка высшего органа исполнительной власти, данная мера скажется на конституционно-правовом статусе каждого без исключения члена Правительства. И она не будет зависеть от конкретных принятых министрами решений. Но если рассматривать наступление индивидуальной конституционно-правовой ответственности, то реализация этой формы ответственности будет выглядеть как отставка отдельного члена или нескольких членов высшего органа исполнительной власти.

В гл. 6 Конституции РФ определяется статус Правительства РФ. Так, в ст. 110 данной главы указано, что исполнительная власть в Российской Федерации возложена на Правительство РФ. Базовые положения, касающиеся работы российского Правительства, определены Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 г. №2-ФКЗ "О Правительстве РФ". Как следует из данного законодательного акта, Правительство РФ является коллегиальным государственным органом исполнительной власти, который стоит во главе единой системы исполнительной власти. Эта норма закреплена в ст. 1 данного Закона.

В ст. 3 Закона говорится об ответственности Правительства РФ, при этом ответственность высшего органа исполнительной власти называется одним из важнейших принципов работы этого органа. Несмотря на такую постановку вопроса, нормы, с помощью которых можно было бы реализовать обозначенный принцип, достаточно ограничены. Так, среди подобных мер можно назвать отставку высшего органа исполнительной власти, о чем говорится в ст. 117 российской Конституции, отмену актов данного органа Президентом РФ в соответствии с нормами ч. 3 ст. 115 российской Конституции РФ и ст. 33 ФКЗ о Правительстве РФ. Помимо этого, нормативные акты высшего органа исполнительной власти могут быть признаны не соответствующими нормам российской Конституции, что определено в ч. 2 ст. 125 российской Конституции. Если обратиться к действующей сегодня российской Конституции 1993 г., в ней ответственность российского высшего органа исполнительной власти определена лишь в целом и может выражаться в применении к данному органу такой санкции, как отставка.

Существует определенная связь между отставкой Правительства и его формированием. Российское правительство, являясь органом госвласти, формируется вследствие своей отставки. Соответственно, отставка становится юридическим фактом, обязательным процессуальным условием для формирования Правительства. Этот факт требует тщательного научного анализа. Если правительство будет сформировано с нарушением установленных законодательных норм, не может признаваться легитимным органом власти[8].

Формируемый состав российского Правительства во многом зависит от характера отставки. Если правительство сложило свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ, у последнего есть право сохранить действующий состав российского Правительства. Если же отставка носила принудительный характер, обязательной является смена главы Правительства РФ, иначе отставка не состоится.

В литературе указано, что отставка Правительства может носить как добровольный, так и принудительный характер. Если отставка является добровольной, решение об отставке принимает по собственному желанию ее субъект. Если отставка принудительная, по решение о прекращении полномочий принимается соответствующим государственным органом либо должностным лицом ввиду наступления объективных обстоятельств, которые предусмотрены действующим законодательством.

Отставка Правительства Российской Федерации как мера конституционно-правовой ответственности

Для того, чтобы провести всесторонний анализ коллективной конституционно-правовой ответственности российского высшего органа исполнительной власти, следует ознакомиться с правовыми основаниями возникновения такой ответственности, изучить порядок ее реализации, рассмотреть меры, которые закреплены действующим законодательством для применения к данному органу. Также необходимо понять, какие конкретно инстанции наделены правом реализации подобных мер:

1. Отставка Правительства Российской Федерации по инициативе Президента Российской Федерации.

Как определяют нормы действующей российской Конституции, Президентом РФ может быть принято решение отправить в отставку высшего органа исполнительной власти России. Реализуя названную выше норму, Президент РФ должен принимать в расчет объективные показатели работы российского Правительства. Именно эти обстоятельства могут являться основанием, чтобы появился указ об отставке российского Правительства. Также нельзя исключить вероятность, что Правительство РФ будет отправлено в отставку по каким-либо субъективным причинам, т.к. законодательство не формулирует конкретные правовые основания для отставки. Можно вспомнить события периода 1998-99 гг., когда главой российского государства было отправлено в отставку четыре состава российского высшего органа исполнительной власти.

Можно говорить о политико-правовой ответственности российского высшего органа исполнительной власти, данная форма ответственности может рассматриваться как составной структурный элемент конституционно-правовой ответственности, отличающейся позитивным характером.

Прежде, чем рассматривать вопрос об разграничении таких категорий, как «политическая» ответственность и «конституционно-правовая» ответственность, имеет смысл самостоятельно исследовать данную тему^[9]. Рассматривая данный вопрос, необходимо развести такие две категории, как конституционно-правовая ответственность с присущим ей позитивным характером, и политическая ответственность. Между названными выше категориями существует достаточно тонкая грань, которую необходимо различать.

Соответствующая норма российской Конституции наделяет Президента государства правом представить кандидатуру Председателя высшего органа исполнительной власти в Госдуму. Подучив такое представление, данный орган, по сути, не имеет другого выхода, как согласовать предложенную главой страны кандидатуру^[10]. Как высказываются некоторые правоведы, российский Президент РФ имеет в своих руках достаточно инструментов, чтобы сформировать высший орган исполнительной власти РФ по своему усмотрению, а также назначить устраивающую его кандидатуру на должность Председателя данного исполнительного органа ^[11].

Данная позиция находит подтверждение и в позиции российского Конституционного Суда, который своим решением признал право главы государства вносить в Госдуму предложения об одной и той же кандидатуре на пост главы российского Правительства несколько раз подряд^[12].

Аналогично, по усмотрению Президента РФ происходит замещение должностей заместителей Председателя российского Правительства. Можно привести позицию О. Э. Лейста, что должностное лицо может не достигнуть требуемого результата не только по причине совершения противоправных деяний, но и по причине недостаточной компетентности или неумело организованной работы. Если причина в этом, важно не столько применить санкции, сколько усовершенствовать организационную работу и подобрать соответствующий кадровый состав^[13]. Ранее уже было сказано, что российский Президент имеет широкие полномочия при формировании состава российского Правительства. Однако он остается «безответственной» фигурой, если отставка российского Правительства вызвана несовершенствами в организационной или кадровой работе.

2. Выражение недоверия и отказ в доверии российскому Правительству Государственной Думой.

Российская Конституция предусматривает существование механизма конституционно-правовой ответственности российского Правительства, который может быть реализован Госдумой в виде выражения недоверия Правительству. Этот механизм описан в ч. 3 ст. 117 российской Конституции.

Как определено в Регламенте Госдумы^[14], отправная точка для реализации данного права – это внесение письменного мотивированного предложения в Совет Госдумы, к которому прилагается проект постановления, а также список депутатов-инициаторов. Предложение должно вноситься группой, которая составляет минимум 20% от общей численности депутатов. Участниками заседания Государственной Думы, в ходе которого будет рассматриваться вопрос о вынесении недоверия Правительству РФ, должны принять участие Председатель российского Правительства либо его заместитель, исполняющий обязанности Председателя, и другие члены российского Правительства. Они должны ответить на возникшие у депутатов Госдумы вопросы.

Важно отметить, что ни Конституция РФ, ни российское законодательство не определяют конкретных правовых оснований, чтобы выразить недоверие Правительству РФ. То же самое касается и отставки российского Правительства по инициативе российского Президента. Как считает ряд ученых, правовые основания для выражения Государственной Думой вотума недоверия Правительству обозначены в Бюджетном Кодексе РФ^[15]. Если обратиться к ст. 202 Кодекса^[16], в ней обозначено, что если в первом чтении будет отклонен проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, у Государственной Думы есть право поставить вопрос о доверии российскому Правительству. Однако российской Конституцией в ч. 4 ст. 117 закреплено, что Председатель российского Правительства обладает исключительным правом поставить вопрос о доверии Правительству РФ перед Госдумой. Это указывает на несогласованность действующих законодательных норм с нормами российской Конституции, т.к. рассматриваемый вопрос ставит перед Госдумой Председатель Правительства РФ. Вопрос о доверии не является инициативой Государственной Думы, хотя она правомочна выражать недоверие российскому Правительству. Правомерно вести речь об основаниях думского вотума недоверия, закрепленных в Бюджетном Кодексе РФ, при уточнении формулировки статьи 202 путем указания, на то, что Госдума может выражать недоверие Правительству РФ.

Принятие окончательного решения о судьбе российского Правительства, если Государственная Дума выразила ему свое недоверие, остается за Президентом РФ. У него есть право согласиться с тем решением, которое приняла нижняя палата Парламента. В этом случае он объявит об отставке высшего органа исполнительной власти. У российского Президента есть также право не согласиться с позицией Госдумы. Если же Госдума в течение трех следующих месяцев выразит свое недоверие российскому Правительству повторно, глава государства должен будет объявить об отставке российского Правительства. Если такое решение не будет принято, он должен распустить Государственную Думу и назначить дату, когда состоятся выборы нового состава Государственной Думы. Но, поскольку в российской Конституции не установлен срок принятия Президентом РФ решения в случае, если Госдума повторно выразит недоверие российскому высшему органу исполнительной власти, это может стать препятствием для реализации решения. Если бы в российской Конституции был обозначен семидневный срок на принятие Президентом соответствующего решения, это позволило бы устранить данный конституционный пробел.

Проанализировав содержание проектов постановлений, в которых Государственная Дума выражает недоверие российскому Правительству, можно заключить, что документ содержит не только вводную и резолютивную часть. Он в обязательном порядке включает также описательную, или содержательную часть, где депутаты, являющиеся инициаторами выражения недоверия, приводят доводы и причины недоверия и возможной последующей отставки Правительства. Российская практика знает мало случаев инициирования выражения недоверия высшему органу исполнительной власти со стороны Государственной Думы. Практика же успешной реализации такой инициативы в России и вовсе отсутствует. Однако попытки выражения недоверия российскому Правительству со стороны депутатов Госдумы предпринимались. К примеру, в 2001 г. Совет Государственной Думы получил проект, содержащий мотивированное предложение о выражении недоверия российскому Правительству, Председателем которого был на тот момент был М.М. Касьянов^[17]. Причинами недоверия были названы игнорирование чиновниками Правительства прямых поручений российского Президента РФ, а также рекомендаций Госсовета. Также в документе говорилось об утрате общественного доверия, о неспособности вывести страну из кризиса. Несколькими годами позже, в 2005 г., недоверие было выражено правительству М.Е. Фрадкова. В этом случае говорилось о неудачных действиях Правительства по ускорению экономического роста, о несоответствии политики Правительства принципам социального государства^[18].

Как можно заключить из анализа эмпирического материала, предлагаемые основания носят достаточно обтекаемый характер, они затрагивают проблему как недолжного выполнения правительством своих обязанностей, так и игнорирования конституционных принципов.

Юридическая литература содержит предложения называть выражение недоверия Правительству РФ Госдумой предупредительной мерой, если эта инициатива не будет поддержана Президентом РФ^[19]. Такая позиция имеет право на существование, если не брать во внимание содержание правовой нормы, содержащейся в ч. 3 ст. 117 российской Конституции, где говорится об условном характере существующего принципа ответственности российского Правительства перед парламентом, а также о его зависимости от президентских решений^[20]. С учетом сказанного выше представляется верным вывод о законодательном разделении механизма конституционно-правовой ответственности на две стадии. Первая стадия – это инициирование Госдумой процедуры выражения недоверия. Вторая стадия – это само принятие решения Президентом РФ. В рассматриваемой ситуации едва ли присутствуют основания говорить о доминировании Госдумы в существующей в России системе федеральных органов госвласти. Речь должна идти о некотором ослаблении роли представительного органа госвласти при реализации механизма конституционно-правовой ответственности российского Правительства.

При рассмотрении процедуры правительственного запроса доверия (в соответствии с ч. 4 ст. 117 российской Конституции), необходимо отметить детально урегулированный механизм реализации этого запроса в нормах Регламента Госдумы. Но с учетом особенностей замещения правительственных должностей, может иметь место ситуация, когда российский Президент и российское Правительство, действуя совместно и руководствуясь определенными политическими соображениями против оппозиционно настроенной к ним Государственной Думы, будут намеренно инициировать процедуру запроса доверия. Тогда у Президента РФ появится реальная, полностью законная возможность устранить с политической арены оппозиционно настроенных депутатов. Чтобы исключить возможность моделирования подобной ситуации и усилить роль Государственной Думы в механизме, позволяющем реализовать конституционно-правовую ответственность, целесообразно дополнить ч. 4 ст. 117 российской Конституции императивной нормой: «Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент РФ в течение семи дней объявляет об отставке Правительства РФ».

Ранее уже поднимался неоднозначный вопрос о том, можно ли рассматривать как меру конституционно-правовой ответственности отмену акта, если он противоречит Конституции РФ. Законодатель на федеральном уровне счел необходимым ввести в конституционное поле норму, согласно которой постановления или распоряжения российского Правительства, если таковы вступают в противоречие с российской Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами российского Президента, могут отменяться последним. Эта норма содержится в ч. 3 ст. 115 российской Конституции, а также в ст. 33 ФКЗ «О Правительстве РФ». В соответствии с юридической конструкцией анализируемых правовых норм, Президенту РФ не нужно обращаться в российский Конституционный Суд, чтобы определить конституционность отменяемых им нормативных актов российского Правительства.

Рассмотрим основы конституционно-правового статуса, присущие Председателю российского Правительства, его заместителям, а также федеральным министрам, и определим, каким образом включен необходимый структурный элемент - конституционно-правовая ответственность.

Как предусмотрено Законом о правительстве, освободить от должности Председателя российского Правительства может лишь Президент. Для этого сам Председатель российского Правительства должен обратился Президенту и подать заявление об отставке, либо должна сложиться ситуация, в которой Председатель Правительства РФ не сможет исполнять свои полномочия. Как можно заключить, применительно к Председателю российского Правительства на законодательном уровне не установлены индивидуальные меры конституционно-правовой ответственности^[21]. При этом практика показывает, что принимаемые Президентом РФ политические решения могут обеспечить условия для реализации конституционного механизма по освобождению от должности Председателя российского Правительства РФ через побуждение последнего подать в отставку на основе личного заявления^[22]. Здесь представляется возможным заимствование конституционно-правовых механизмов, существующих за рубежом и опосредующих индивидуальную форму конституционно-правовой ответственности председателя правительства. Так, в случае если на председателя правительства возложена функция по руководству общей политикой, он несет за реализуемую политику ответственность. Такая норма предусмотрена в ст. 108 Конституции Болгарии, ы ст. 65 Основного закона ФРГ, в ст. 95 Конституции Италии^[23]. Однако данная процедура требует регулирования на законодательном уровне.

Анализируя меры конституционно-правовой ответственности индивидуального характера заместителей Председателя российского Правительства, а также федеральных министров, можно увидеть, что процедуры замещения или освобождения указанных должностей идентичны. Основная роль в реализации этих процедур принадлежит Президенту РФ. Можно также отметить, что основания, чтобы освободить от должности рассматриваемые должностные лица, находятся в области политико-правовой ответственности. Если сравнивать эту процедуру с процедурой выражения недоверия российскому Правительству со стороны Государственной Думы, когда необходимо указывать мотив в качестве основания для реализации данной процедуры, то при освобождении федерального министра от занимаемой им должности на основании указа российского Президента, основания для этой отставки не формулируются. К примеру, на основании Указа российского Президента №1411 от 17.10.2012 г.^[24] был освобожден от занимаемой должности Говорун О.М., являвшийся Министром регионального развития РФ. При этом в Указе не были указаны правовые основания этой отставки. Но, если говорить именно об этой отставке, необходимо обратить внимание на Указ российского Президента №1304 от 19.09.2012 г.^[25]. В данном Указе был объявлен выговор трем федеральным министрам за невыполнение последними распоряжений Президента РФ. Выговор был объявлен по представлению Председателя российского Правительства, и он распространялся, в том числе, и на Министра регионального развития РФ. Можно заключить, что введена практика использования мер превентивного характера, когда указываются конкретные причины в отношении того или иного федерального министра, с последующим использованием в отношении него мер конституционно-правовой ответственности, носящих характер отставки, уже без конкретизации причин этой отставки. Следует иметь ввиду, что меры предупредительного характера применительно к федеральным министрам могут не применяться, равно как и их отставка может произойти в силу определенных не озвученных причин. Сказанное выше можно отнести к категории индивидуальной ответственности конституционно-правового характера заместителей Председателя российского Правительства.

У каждого из членов российского Правительства есть собственные, четко очерченные в законодательстве полномочия, которые он реализует во вверенной сфере. Эти полномочия - неотъемлемая часть конституционно-правового статуса членов Правительства РФ. Если указанные должностные лица не исполняют либо ненадлежащим образом исполняют свои полномочия, эта ситуация может явиться основанием для инициирования какой-либо палатой Федерального Собрания вопроса, касающегося освобождения данного члена Правительства РФ от его должности. М.В. Баглай верно отмечает, что каждый отдельный член Правительства РФ несет индивидуальную ответственность за решения, которые он принимает и действия, которые совершаются им или сотрудниками его ведомства^[26].

Закон о правительстве закрепляет обязанность членов российского Правительства присутствовать, если они получают приглашение одной из палат Федерального Собрания, на заседании этой палаты, где им предстоит ответить на вопросы, возникшие у парламентариев. Член российского Правительства, в соответствии с законом, может заранее уведомить соответствующую палату о невозможности лично присутствовать на заседании, и указать другое должностное лицо, которое прибудет на заседание и ответит на вопросы парламентариев. Как говорится в литературе, эта норма не исключает перекладывание обязанностей с чиновника, приглашенного на заседание, на другое лицо, обладающее меньшим авторитетом, по причине чего и требуется ее корректировка^[27]. Данное предложение имеет смысл, т.к. с заменой отправляющегося на заседание должностного лица теряется возможность реализации принципа ответственности членов Правительства РФ.

С принятием в 2013 г. федерального закона «О парламентском контроле», одной из форм осуществления этого контроля стала процедура заслушивания входе заседаний палат российского Федерального Собрания информации, которую доносят до парламентариев члены Правительства РФ. Помимо этого, члены российского Правительства отвечают на вопросы парламентариев при проведении «правительственного часа»[28].

Как отмечает А.Г. Овсепян, парламентский контроль – это вариант применения мер юридической ответственности^[29]. При этом конституционно-правовая ответственность – это возможное, но вовсе не обязательное следствие такого парламентского контроля. Однако неотвратимость наказания всегда остается сквозным принципом любого из видов юридической ответственности. Специфические характеристики конституционно-правовой ответственности ведут к существованию позитивной составляющей такой ответственности, которая, по мнению А.А. Кондрашева, частично связана с властно-организационным воздействием, реализующим в жизнь общий политический курс страны и ее социально-экономическую программу^[30]. Возможность прибегнуть к мерам конституционно-правовой ответственности тогда, когда становится очевидным недолжное исполнение конституционных обязанностей, должна быть реальной, в противном случае потенциал института конституционно-правовой ответственности окажется утерян.

Правила организации «правительственного часа» в обеих палатах Федерального Собрания определен регламентами палат^[31]. Он не унифицирован, и это не вызывает нареканий.

В соответствии с регламентом Совета Федерации^[32], приглашать Председателя российского Правительства на заседание палаты следует не реже 1 раза в год. Эту норму вводит Постановление Совета Федерации от 06.07.2007 г.^[33] В мае 2008 г., Председателем Совета Федерации С.М. Мироновым во время проведения текущей рабочей встречи с Председателем российского Правительства В.В. Путиным было определено, что «правительственный час» в Совете Федерации будет проходить в формате встреч парламентариев с министрами, заместителями Председателя российского Правительства. При этом Председатель Правительства РФ в последние годы не участвовал в «правительственном часе». С.М. Миронов выступил с предложением В.В. Путину поучаствовать в «правительственном часе», проводимом в Совете Федерации, на что В.В. Путин ответил утвердительно^[34]. Тем не менее, до сегодняшнего дня Председатель российского Правительства не принял участия ни в одном «правительственном часе» в Совете Федерации.

Закрепление на правовом уровне ежегодного участия Председателя российского Правительства в «правительственном часе», проводимом в Совете Федерации, выглядит как стремление парламентариев верхней палаты парламента «оживить» контроль за деятельностью Председателя российского Правительства. В случае если работа Председателя Правительства РФ приведет к неудовлетворительным результатам, это могло бы стать основанием для того, чтобы привлечь его к конституционно-правовой ответственности в персональном порядке.

Но даже если Председатель российского Правительства будет на постоянной основе участвовать в заседаниях, проводимых Советом Федерации и отвечать на заданные ему вопросы, необходимо помнить о «бесправии» Совета Федерации при постановке вопроса об освобождении Председателя российского Правительства от должности при неудовлетворительной оценке его работы. Хотя в федеральном законе «О парламентском контроле» предусмотрено обращение Совета Федерации к российскому Президенту с предложением освободить от должности Председателя российского Правительства, ФКЗ «О Правительстве РФ», даже закрепив достаточно оснований для освобождения последнего от должности Президентом РФ, устанавливает, что в качестве основания может рассматриваться либо личное заявление Председателя российского Правительства, либо невозможность исполнения им возложенных на него обязанностей. Перечень не содержит ни одного основания, на основании которого Президент РФ может, прислушавшись к предложению верхней палаты парламента, освободить от занимаемой должности Председателя российского Правительства. Кроме того, Президент РФ может не принять к сведению мнение Совета Федерации о том, что показатели работы Председателя российского Правительства являются неудовлетворительными.

Если Совет Федерации инициирует процедуру освобождения от должности других членов российского Правительства, у Президента РФ есть право проигнорировать это мнение. Как определено в законе «О парламентском контроле», Президент РФ лишь обязан рассмотреть это предложение, и уведомить Совет Федерации о результатах этого рассмотрения.

Как можно заключить, Председатель российского Правительства фактически не несет личной ответственности перед верхней палатой российского парламента, привлечение же к ответственности других его членов полностью зависит от воли Президента РФ.

Регламент Государственной Думы не определяет периодичность приглашения на свои заседания Председателя российского Правительства, чтобы он принял участие в ее «правительственном часе». Регламент лишь указывает, что имеется возможность заслушать Председателя Правительства РФ, равно как и других членов российского Правительства.

Ранее было сказано, что на основании Федерального закона «О парламентском контроле» палаты Федерального Собрания могут, по результатам проведения «парламентского часа», обратиться к российскому Президенту и внести предложение освободить от должности кого-либо из членов российского Правительства. Но, как сказано в Конституции РФ, российский Президент уполномочен освобождать от должности действующих заместителей Председателя российского Правительства или федеральных министров лишь когда поступает предложение Председателя российского Правительства. Соответственно, если следовать конституционной норме, палата Федерального Собрания может инициировать вопрос, касающийся освобождения от должности какого-либо члена российского Правительства, лишь получив одобрение по этому вопросу Председателя российского Правительства. Предложение же Председателя Правительства РФ об отстранении от занимаемой должности кого-либо из членов Правительства отличается юридическим значением, т.к. становится основанием для издания Президентом РФ соответствующего указа. Напротив, обращение Госдумы или Совета Федерации может носить лишь рекомендательный характер^[35].

Депутатами Госдумы многократно предпринимались попытки начать процедуру освобождения от занимаемой должности кого-либо из членов российского Правительства. В апреле 2013 г. тремя фракциями Госдумы было направлено обращение российскому Президенту с предложением рассмотреть вопрос об отставке Д.В. Ливанова, министра образования и науки^[36]. Однако Председатель российского Правительства Д.А. Медведев выступил с защитой Д.В. Ливанова^[37], и никакого указа за подписью российского Президента об отстранении министра не последовало. Через полгода С.М. Миронов, председатель фракции «Справедливая Россия», снова поставил вопрос об отставке Д.В. Ливанова[38]. В октябре .2013 г. министр присутствовал на заседании Госдумы в рамках «правительственного часа». Депутатом фракции «Справедливая Россия» В.Е. Шудеговым была отмечена разрушительность реформ в области образования и науки. Представителем фракции «КПРФ» депутатом О.Н. Смолиным было сказано, что, как показывают данные ВЦИОМ, степень доверия граждан к министру образования и науки опустилась в рейтинге на последнее место. Представители других фракций Госдумы также критиковали деятельность Д.В. Ливанова как министра, критически высказывались о работе подотчетного ему ведомства^[39]. Но требования освободить министра от должности так и остались внутри инициировавших данный вопрос думских фракций.

Позиция Госдумы, равно как и позиция Совета Федерации в данном вопросе достаточно ослаблена, поскольку они не могут принимать решение касательно освобождения членов российского Правительства от занимаемых должностей. Даже если они демонстрируют неудовлетворительные результаты работы. Практика также показывает, что в стенах парламента не всегда удается принять консолидированное решение, тогда как представители исполнительной власти всегда сплоченно и эффективно выступают в защиту друг друга. В этой ситуации представляется целесообразным наделить Госдуму правом освобождать от должности конкретных членов российского Правительства РФ, если им вынесено повторное недоверие.

Кроме ранее рассмотренной формы осуществления парламентского контроля, российская Конституция закрепляет за Правительством РФ обязанность каждый год предоставлять в Государственную Думу отчеты с информацией о результатах работы, включая ответы на вопросы, поставленные Госдумой. Как указывает Н.А. Боброва, такой механизм парламентского контроля носит лишь показательную формальность, но не обладает действенностью^[40].

Обязательные правительственные отчеты не создают полноценного механизма, обеспечивающего контроль за деятельностью российского Правительства: Государственная Дума может лишь рассмотреть вопрос о доверии российскому Правительству, но принимать решения по этому вопросу уполномочен лишь Президент РФ. Госдума же не может применять какие-либо индивидуальные меры конституционно-правовой ответственности по отношению к членам Правительства РФ, даже если они допустили «просчеты» в ходе своей работы.

Также можно утверждать, что с внесением в российскую Конституцию в декабре 2008 г. изменений, по-прежнему не появился конкретный механизм ответственности ни российского Правительства, ни его конкретных членов. Закрепленная же в российской Конституции обязанность Правительства держать отчет перед Государственной Думой обусловлена, прежде всего, необходимостью продвигать другие изменения, появившиеся в Конституции РФ.

Право осуществления парламентского контроля, предоставленное Конституцией РФ палатам парламента, не добавило реальных рычагов контроля за деятельностью Правительства. Особый правовой статус в этом вопросе по-прежнему остался лишь у Президента РФ. Как заметил А.В. Безруков, у Президента РФ имеются достаточно обширные полномочия в существующей системе разделения властей. Это сигнализирует о нарушении баланса в системе сдержек и противовесов между полномочиями, которыми обладают органы законодательной и органы исполнительной власти^[41]. Возникает вопрос, есть ли необходимость в замыкании всего механизма конституционно-правовой ответственности российского Правительства на главе государства? Почему деятельность представительного (законодательного) органа, который формируется народом, выражает его волю^[42], не может испытывать на себе правовое воздействие исполнительной власти?

Законодательство РФ, регламентирующее процедуру «парламентского часа», требует дополнительных уточнений и изменений. Научные исследования и законодательные инициативы в этой области должны помочь усилить роль представительной (законодательной) власти в функционировании механизма персональной ответственности членов российского Правительства^[43].

Поскольку деятельность членов российского Правительства имеет особую значимость, она должна вестись непрерывно, в независимом режиме. Соответственно, члены Правительства не могут заниматься запрещенными для них видами деятельности. Законом о правительстве установлены определенные ограничения, и нарушение этих норм несовместимо с конституционно-правовым статусом членов Правительства РФ. Так, члены Правительства не могут заниматься предпринимательской деятельностью (ни лично, ни через доверенное лицо).

Следует отметить, что ограничения, введенные для членов Правительства РФ, не единственные в своем роде. На депутатов Совета Федерации и Госдумы распространяются такие же запреты. Но если парламентарии, нарушив эти нормы, прекращают свои полномочия досрочно, но в отношении членов Правительства РФ не определены последствия, которые влечет за собой нарушение установленных запретов.

Законом о статусе членов Совета Федерации и депутатов Госдумы закреплена процедура досрочного прекращения их полномочий, если парламентарии нарушают установленные требования о несовместимости^[44].

Законом о правительстве не установлены конкретные меры конституционно-правовой ответственности на случай, если члены Правительства нарушат установленные ограничения, какое-либо правовое регулирование механизма по их реализации законодательно не предусмотрено. Законодателем установлен лишь сам запрет заниматься определенными видами деятельности, которые несовместимы с существующим конституционно-правовым статусом члена российского Правительства. Правовое регулирование вопросов по проверке и привлечению к ответственности того или иного члена Правительства законодатель добавил к компетенциям российского Президента.

В итоге конституционно-правовая ответственность для членов Правительства РФ определяется нормами подзаконного нормативного акта. Однако при особой значимости деятельности членов российского Правительства основные вопросы, касающиеся их конституционно-правовой ответственности, должны быть прописаны в законе.

Анализируя нормы закона о правительстве, необходимо обратить внимание на обязанность членов российского Правительства не позднее, чем 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым периодом, представить в налоговые органы РФ сведения о доходах и имуществе, которые являются объектами налогообложения. Это касается не только имущества и доходов самих членов Правительства, но и членов их семей. Налоговые службы передают эти сведения российскому Президенту, а также в Федеральное Собрание.

Названная выше обязанность регулируется Указом российского Президента от 18.05.2009 г. №558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»^[45].

Указом утверждается «Положение о представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», в соответствии с п. 12 которого проверка достоверности сведений о доходах и имуществе, а также их полноты, регулируется действующим российским законодательством.

Указом Президента РФ от 21.09.2009 г. №1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации»^[46] утверждено «Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации», на основании и в соответствии с которым в отношении членов Правительства РФ может быть проведена проверка достоверности и полноты представляемых ими указанных в ст. 10 ФКЗ «О Правительстве РФ» сведений.

Как указано в п. 2 данного Положения, проводить проверку уполномочено Управление Президента РФ по вопросам госслужбы и кадров (далее по тексту – Управление). При этом у должностных лиц Управления нет права самостоятельной инициации проверки. Принимает решение о проведении такой проверки Руководитель Администрации российского Президента, либо Заместитель Председателя российского Правительства - Руководителя Аппарата российского Правительства, либо иное должностное лицо Администрации российского Президента, отдельно уполномоченное Руководителем Администрации российского Президента.

Представленный список не включает Председателя Правительства РФ, на основании предложения которого российский Президент назначает Заместителей Председателя российского Правительства, а также федеральных министров. Эта ситуация нуждается в корректировке, во внесении необходимых дополнений в Указ российского Президента.

При получении результатов проверки Президент РФ, являясь должностным лицом, которое назначило конкретного члена российского Правительства на данную государственную должность, получает доклад, в котором содержатся выводы об отсутствии оснований применять меры юридической ответственности; о необходимости примять меры юридической ответственности; о направлении данных о проверке в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции.

Руководствуясь выводами проведенной проверки, российский Президент может принять решение о применении мер юридической ответственности к лицу, которое замещает государственную должность. Нарушивший требование о несовместимости член российского Правительства может подвергнуться соответствующим мерам ответственности, вплоть до освобождения его от должности российским Президентом.

Вновь вернемся к вопросу освобождения Председателя Правительства РФ от должности. Как установлено в ст. 7 ФКЗ «О Правительстве РФ», российский Президент может освободить от должности Председателя Правительства РФ в двух ситуациях. Первая – это личное заявление Председателя российского Правительства об отставке. Вторая – это невозможность исполнения им своих полномочий. Другие условия для освобождения Председателя российского Правительства от занимаемой им должности в законодательстве не предусмотрены.

Если результаты проведенной проверки говорят о необходимости применить к Председателю Правительства РФ мер юридической ответственности, тогда Председатель российского Правительства может уйти в отставку по собственному заявлению. Если таковое на поступит, Президент РФ в своем указе будет руководствоваться формулировкой о невозможности исполнения Председателем российского Правительства своих полномочий. Хотя применительно к этой ситуации данная формулировка представляется не вполне корректной и уместной. По этой причине ФКЗ «О Правительстве РФ» необходимо предусмотреть еще одно основания для освобождения Председателя российского Правительства от занимаемой им должности – это нарушение должностным лицом требований о несовместимости с занимаемой им должностью.

Председатель российского Правительства, его заместители, а также федеральные министры могут быть подвергнуты конституционно-правовой ответственности, которая носит вид досрочного освобождения от занимаемой должности при нарушении ограничений, которые связаны с пребыванием должностного лица в составе российского Правительства. Эта процедура регулируется подзаконным нормативным актом, которым является Указ Президента РФ. Учитывая место в иерархии разного рода нормативных правовых актов, Указ не может регулировать основополагающие вопросов. ФКЗ «О Правительстве РФ» нуждается не только во включении в свой состав норм, касающихся порядка досрочного прекращения полномочий членами Правительства, но и во внесении прочих изменений^[47].

Подводя итог, необходимо отметить, характер конституционно-правовой ответственности членов российского Правительства может быть не только индивидуальным, но и коллективным. В обоих случаях решение о принятии либо непринятии мер ответственности применительно к Правительству РФ или его должностным лицам принимается, как правило, Президентом РФ. Однако такие абсолютные полномочия могут стать причиной злоупотребления правом или пренебрежения принципами ответственности в процессе правоприменения.

Государственная Дума весьма ограничена в своем воздействии на органы исполнительной власти. При наделении Госдумы правом отправления в отставку конкретных членов российского Правительства при повторном выражении им недоверия могло бы способствовать росту уровня ответственности органов исполнительной власти, а также укрепило бы позицию представительного органа власти.

[1] См. например: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 11.

[2] См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 7 мая 2013 г.) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2294.

[3] См.: Полянский В.В. Конституционная ответственность в свете задач гармонизации публичной власти в федеративном государстве. // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 210.

[4] См.: Мамитова Н.В., Чепус А.В. Правовая политика в сфере парламентской ответственности Правительства как форма конституционной ответственности в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2013. № 1. С. 29-30.

[5] См., например: Голубев В.В. Юридическая ответственность Правительства Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 19.

[6] Общий толковый словарь русского языка // URL: http://tolkslovar.ru/k6452.html (дата обращения: 12.02.2018).

[7] См. подробнее: Василевич Г.А. Конституционно-правовая ответственность – особый вид юридической ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2011. С. 44.

[8] Кондрашев А.А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М., 2011. С. 12.

[9] См. например: Сергеев А.Л. Конституционная ответственность федеральных органов государственной власти Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2016. С. 17– 19; Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность: системное исследование: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2015. С. 34–35.

[10] Крысанов А.В. Конституционно-правовая ответственность Правительства Российской Федерации и его должностных лиц: основания и порядок реализации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 46.

[11] См. например: Демидов М.В. Конституционно-правовая ответственность исполнительной власти перед парламентом за распоряжение финансовыми ресурсами // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 17. С. 15; Мещеряков А.Н. Конституционные способы воздействия Президента РФ на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5. С. 19.

[12] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.

[13] Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). М., 1981. С. 232.

[14] См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД (в ред. от 22 ноября 2017 г.) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

[15] См. например: Дзидзоев Р.М. Институт ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах своей деятельности и вопросы парламентской ответственности Правительства // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1. С. 24.

[16] См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 г., с изм. от 3 февраля 2017 г.) // Собрание законодательства РФ. 2013. № 52 (ч. I). Ст. 6983.

[17] Мотивированное предложение о выражении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации недоверия Правительству Российской Федерации. URL: http:// www/left.ru/2001/6/kprf19.html. (дата обращения: 24.01.2018).

[18] Мотивированное предложение о выражении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации недоверия Правительству Российской Федерации. URL: http://kprf.ru/news/pr/30685.html. (дата обращения: 24.01.2018).

[19] См. Трофимова Г.А. Конституционно-правовая ответственность Правительства РФ: основные деликты // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 47.

[20] Цит. по: Добрынин Н.М. К вопросу о территориальном измерении конституционализма // Государство и право. 2012. № 1. С. 15.

[21] См.: Приймак Д.Ю. Конституционно-правовой статус Председателя Правительства РФ // Закон и право. 2007. № 7. С. 71.

[22] См., например: Указ Президента Российской Федерации от 9 августа 1999 г. № 1012 «О Председателе Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4048.

[23] Цит. по: Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность членов правительства // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 5. С. 10.

[24] Указ Президента Российской Федерации от 17 октября 2012 г. № 1411 «О Говоруне О.М.» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 43. Ст. 5850.

[25] Указ Президента Российской Федерации от 19 сентября 2012 г. № 1304 «Об объявлении дисциплинарного взыскания Министру образования и науки Российской Федерации, Министру регионального развития Российской Федерации, Министру труда и социальной защиты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 39. Ст. 5260.

[26] См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов. 6-е изд., изм. и доп. М., 2007. С. 620.

[27] Карасёв А.Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование): монография. Екатеринбург, 2009. С. 84–85.

[28] Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (ред. от 11.02.2017) // Собрание законодательства РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.

[29] См.: Овсепян А.Г. Понятие и признаки парламентского контроля (теоретическая характеристика) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3. С. 25.

[30] См.: Кондрашев А. А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации. М., 2011. С. 70.

[31] См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД (в ред. от 22 ноября 2013 г.) «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 . № 33-СФ (в ред. от 30 октября 2013 г.) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

[32] См.: Ст. 77 Постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ (в ред. от 30 октября 2013 г.) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

[33] См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 6 июля 2007 г. № 260-СФ «О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 29. Ст. 3491.

[34] URL: http://viperson.ru/wind.php?ID=447885 (дата обращения: 12.02.2018).

[35] Савоськин А.В. Представительная (законодательная) власть в России (конституционно-правовое исследование): дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 162.

[36] Нарышкин: Единороссы поддержали обращение об отставке Ливанова // Взгляд. Деловая газета. URL: http://vz.ru/news/2013/4/22/629794.html (дата обращения: 12.02.2018).

[37] Премьер-министр России Дмитрий Медведев встал на защиту министра образования РФ Дмитрия Ливанова, за отставку которого выступили депутаты Госдумы // Взгляд. Деловая газета. URL: http://www.vz.ru/news/2013/4/17/629157.html (дата обращения: 12.02.2018).

[38] Миронов потребовал отправить Ливанова в отставку // Взгляд. Деловая газета. URL: http://www.vz.ru/news/2013/9/10/649629.html (дата обращения: 12.02.2018).

[39] См.: Стенограмма заседания Государственной Думы 09 октября 2013 г. // Официальный сайт Государственной Думы РФ URL: http://transcript.duma.gov.ru/node/3927/ (дата обращения: 12.02.2018).

[40] См.: Боброва Н.А. 20 лет и 20 недостатков Конституции России // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 36.

[41] См.: Безруков А.В. Роль Президента России в механизме реализации конституционных принципов федерализма, единства государственной власти и разделения властей // Политика и общество. 2013. № 3. С. 268.

[42] См.: Безруков А.В. Единство государственной власти и законодательная власть в системе разделения властей // Проблемы права. 2012. № 1. С. 17.

[43] См.: Карасев А.Т., Крысанов А.В. Механизм парламентского контроля в системе персональной конституционно-правовой ответственности членов Правительства Российской Федерации // Вестник Моск. гос. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2014. № 2. С. 3–14.

[44] Карасев А.Т. Депутатский мандат: конституционно-правовая характеристика // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. 2009. № 2. С. 152.

[45] Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 558 (в ред. от 3 декабря 2013 г.) «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 49 (ч. VII). Ст. 6399.

[46] См.: Указ Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1066 (в ред. от 3 декабря 2013 г.) «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 49 (ч. VII). Ст. 6399.

[47] См.: Крысанов А.В. К вопросу о несовместимости деятельности членов Правительства РФ с иными запрещенными видами деятельности как основании их конституционно-правовой ответственности // Известия высших учебных заведений. Уральский регион. 2013. № 5. С. 27–31.