Направления совершенствования механизма государственно-частного партнерства в сфере реализации инфраструктурных проектов в Санкт-Петербурге

3.1 Проблемы функционирования механизма ГЧП в сфере реализации инфраструктурных проектов Санкт-Петербурга

Государственно-частное партнерство (ГЧП) является важным принципом взаимодействия государства и бизнеса, особенностью которого является выполнение бизнесом функций, традиционно выполняемых государством . Учитывая ограниченные инвестиционные возможности со стороны государства, правительство все больше обращается к частному сектору в поиске возможностей передачи ряда общественных услуг под ответственность предпринимателей. В настоящее время произошло резкое сокращение инвестиций зарубежных инвесторов, и реализация ГЧП-проектов в Санкт-Петербурге позволит осуществить строительство социально значимых объектов, в том числе и транспортных .
В нашей стране можно выделить лишь одну основную причину, развития ГЧП - это наличие бюджетного дефицита. Другие детерминанты, способствующие развитию ГЧП в мировой практике, наоборот выступают в форме ограничений внедрения ГЧП: непредсказуемость институциональных решений в части налогообложения; высокая инфляция; нестабильный валютный курс; отсутствие институтов, регулирующих деятельность участников ГЧП . 


Безусловно, существуют обстоятельства, ограничивающие развитие ГЧП, в частности в Санкт-Петербурге, и они мало чем отличаются от факторов, действующих в других регионах страны. Как представляется, одним из основных факторов является отсутствие эффективных механизмов финансирования объектов инвестиционных соглашений, иногда даже при наличии средств. Новые реалии и вызовы времени таковы, что общая ситуация в стране не способствует созданию и реализации долгосрочных проектов, не обладающих серьезной политической аргументацией . Причины этого кроются не столько в высокой стоимости заемных средств и нежелании банков кредитовать проекты на длительные сроки, сколько в наличии психологических моментов, а точнее - в настрое предпринимателей, которые опасаются реализовывать сложные и долгосрочные проекты. Как показывает практика, в условиях нестабильности финансовых рынков и снижения объемов инвестирования, в первую очередь, под угрозу сокращения попадают инвестиционные проекты с дальнейшим перераспределением средств по другим направлениям расходов . Так, например, были заморожены несколько крупных инвестиционных транспортных проектов в форме ГЧП в Санкт-Петербурге, таких как проект «Орловский тоннель», проект «Надземный экспресс» и др. Рассмотрим подробнее наиболее важные транспортные проекты для Санкт-Петербурга. Например, проект «Орловский тоннель». Он проектировался как автомобильный тоннель под Невой в Санкт- Петербурге. Следует отметить, что необходимость реализации данного проекта «Орловский тоннель» была обусловлена рядом важных обстоятельств: наличие существенной перегруженности транспортной сети в центре города и в зоне сооружения; отсутствие возможности осуществления в центре города непрерывной транспортной связи лево- и правобережных районов Санкт-Петербурга; понижение пропускной способности полосы движения на существующих мостах через р. Неву; необходимость рекуперации городских транспортных потоков.
Стройку в равных долях должны были финансировать городской бюджет, федеральный инвестиционный фонд и концессионер. Первоначальная стоимость тоннеля составила 47,7 млрд. руб., затем она увеличилась до 70 млрд. руб., а с учетом инфраструктуры составила 115 млрд руб. В настоящее время власти Петербурга решили пока отказаться от реализации проекта Орловского тоннеля, признав его слишком дорогостоящим.
Другой, не менее важный для города проект - проект «Надземный экспресс» должен соединить аэропорт с центром города. Ориентировочная стоимость проекта составляет 33 млрд. руб. Цели проекта: обеспечение новой транспортной связи в развивающихся южных районах Санкт-Петербурга; обеспечение связей между тремя основными ветками метро, пригородными железнодорожными линиями, юго-восточной частью города, в частности, районом «Балтийская жемчужина» и в направлении Дворца Конгрессов в Стрельне; разгрузка переполненных маршрутов местного наземного транспорта; улучшение экологической ситуации за счет сокращения числа поездок на транспорте с двигателями внутреннего сгорания (легковых автомобилях, такси и автобусах) .
Несмотря на стратегические аспекты проекта «Надземный экспресс», он так и не был реализован. С самого начала сроки реализации проекта несколько раз переносились, а впоследствии в связи с мировым финансовым кризисом реализация проекта «Надземный экспресс» была отсрочена. Примером успешно реализуемого проекта ГЧП является стратегический проект «Западный скоростной диаметр», представляющий собой платную городскую магистраль скоростного движения. Этот проект позволяет решить важнейшую задачу обеспечения транспортной связи между южным, центральным и северным районами города . Протяженность магистрали 46,6 км, в том числе протяженность на эстакадах, мостах, тоннелях составила 59%. В состав проекта входят 14 транспортных развязок с разрешенной скоростью движения 110 км/час.
Реализация потенциала развития ГЧП требует внедрения инструментов публичного управления. В частности, продуктивным в этом отношении является такой инструмент, как форсайт (форсайт-прогноз). Его сущность заключается в вовлечении различных заинтересованных сторон (предприниматели, местное сообщество, государственная власть, ученые и эксперты) в разработку долгосрочных прогнозов стратегического развития. В свою очередь, это позволяет «встроить» проекты ГЧП в стратегическое видение будущего территории . Учитывая многообразие инструментов публичного управления, которые могут быть ориентированы на развитие ГЧП, можно предложить следующий механизм управления государственно-частным партнерством на основе современного инструментария (рис. 2). Рис. 2. Механизм развития ГЧП на основе современного инструментария публичного управления

Как видно из приведенных данных, ряд классических для публичного управления инструментов вполне отвечает требованиям и особенностям ГЧП:
1) стандарты и рейтинги в сфере ГЧП обеспечивают информационную базу для принятия решений, разработки документов регионального и муниципального уровня по ГЧП, позволяют организовать работу органов власти и местного самоуправления, способствуют тиражированию лучших региональных практик;
2) система сбалансированных показателей результатов развития ГЧП обеспечивает оценку степени достижения поставленных целей, формирует четкое представление о нужности (или ненужности) тех или иных действий для достижения стратегических целей, позволяет осуществлять мотивацию сотрудников;
3) презентации, публичные отчеты и доклады по итогам реализации ГЧП на территории позволяют повысить степень информированности граждан о ГЧП, получить обратную связь, популяризовать и продвигать идею ГЧП, вовлечь более широкие социальные круги в процессе прогнозирования и принятия решений о ГЧП;
4) публичные, экспертные обсуждения обеспечивают вовлечение всех заинтересованных сторон в процессы управления ГЧП, дают возможность более взвешенно и качественно принимать управленческие решения с учетом потенциала научного, экспертного сообщества и потребностей граждан;
5) оценка результативности и эффективности обеспечивает контроль принятых решений в сфере ГЧП, определение степени рациональности использования средств, уровня реализации экономических интересов участников ГЧП и заинтересованных сторон.
Таким образом, стратегическим направлением развития ГЧП становится повышение вовлечения заинтересованных сторон, учет мнений экспертов и широких слоев населения при принятии решений, повышение открытости (публичности) соответствующих процессов. В конечном счете все это обеспечивает повышение качества публичного управления в понимании международных стандартов - обеспечение соответствия характеристик требованиям (в данном случае, характеристик управления требованиям качества жизни).
В качестве конкретных численных показателей результативности, эффективности и качества публичного управления ГЧП на разных уровнях предлагается использовать следующие (табл. 4).

Таблица 4
Предлагаемые показатели оценки качества публичного управления ГЧП территории
Название Порядок расчета Информационная ценность для управления территорией
1. Коэффициент стратегического соответствия проектов ГЧП Отношение объема инвестиций в проекты ГЧП, предусмотренные документами стратегического планирования, целевыми программами для реализации целей территории, к общему объему инвестиций в проекты ГЧП на территории (безразмерный коэффициент или в процентах) Показывает, какая доля инвестиций в проекты ГЧП соответствует стратегическим приоритетам развития территории
2. Коэффициент удовлетворенности населения проектами ГЧП Отношение изменения объема инвестиций в проекты ГЧП к изменению удовлетворенности жителей территории деятельностью органов власти субъекта РФ (органов местного самоуправления) (безразмерный коэффициент или в процентах). Возможен расчет коэффициента по отдельным направлениям ГЧП (социальная инфраструктура, транспортная инфраструктура, информационно-коммуникационная инфраструктура и т. д.) Показывает, как изменение средств на проекты ГЧП повлияло на удовлетворенность жителей территории (т. е., насколько ГЧП реально влияет на оценку жителями качества жизни на территории)
3. Коэффициент влияния проектов ГЧП на качество жизни Отношение изменения места территории в рейтинге развития ГЧП к изменению места территории в рейтинге индекса развития человеческого капитала (или рейтинге качества жизни «РИА Рейтинг») (безразмерный коэффициент или в процентах) Характеризует степень влияния проектов ГЧП на изменение качества жизни населения территории
4. Коэффициент привлекательности территории для проектов ГЧП Отношение места территории в рейтинге развития ГЧП к месту территории в рейтинге инвестиционной привлекательности (Агентства стратегических инициатив по продвижению новых проектов или «Эксперт РА») (безразмерный коэффициент) Отражает сравнительную привлекательность территории для инвестиций в целом и отдельно для проектов ГЧП
5. Доля проектов ГЧП в инвестиционной деятельности Отношение инвестиций по проектам ГЧП к общему объему инвестиций в основной капитал территории, процентов Характеризует уровень развития ГЧП территории в сравнении с общим уровнем, масштабами инвестиционных процессов

Использование предложенных показателей обеспечивает комплексную оценку влияния проектов ГЧП на качество жизни территории, удовлетворенность граждан, в отличие от существующих подходов, оценивающих или бюджетную или коммерческую эффективность проектов ГЧП. Кроме того, представленные в таблице 3 показатели дают возможность оценить интенсивность и масштабы вложений в ГЧП на фоне инвестиционной активности территории в целом.

3.2. Разработка и обоснование предложений по направлениям развития механизма государственно-частного партнерства в сфере реализации инфраструктурных проектов в Санкт-Петербурге

Интересным является то, что, выступая как один из наиболее развитых в сфере законодательства ГЧП городов, по уровню нормативно-правовой основы Санкт-Петербург находится на 35 из 71, располагаясь в середине рейтинга, а также уступая многим субъектам Федерации .
Это, прежде всего, имеет связь с необходимостью обновить нормативно-правовую базу города в области регулирования ГЧП: как ранее говорилось, в 2006 году приняли закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» и устарел по сравнению с ФЗ о ГЧП, а также он требует включить большее количество моделей и форм партнерства.
Возможно выделение следующих факторов, препятствующих осуществлению подобных проектов в большем объеме:
1. Сведения об осуществляемых либо же запланированных к реализации проектов ГЧП, тенденциях в развитии указанной ГЧП как в Российской Федерации, так и за границей являются разрозненными и труднодоступными, требуют они также более полного освещения через СМИ;
2. Частный сектор и исследователи должны больше обмениваться информацией и опытом с коллегами за рубежом, которые с успехом пользуются рассматриваемым механизмом;
3. Публичная сторона имеет недостаточные знания, компетенции, технические навыки, а также недостаточно обменивается опытом с зарубежными коллегами в данной сфере;
4. Необходимость разрабатывать программы в целях стимулирования частного сектора, чтобы он участвовал в сложных проектах ГЧП в секторе промышленной деятельности;
5. Необходимость улучшать прозрачность каждой конкурсной процедуры;
6. Необходимость создавать специальную систему оценивания эффективности каждого проекта, которая была бы доступной для каждого жителя города;
7. Нужно упрощать подачу документации и сокращать сроки на бюрократические процедуры;
8. Отсутствует общая система оценки инвестпроектов в данном формате.
В процессе анализа успешности осуществления проектов, а также уровня развития города в использовании соответствующих методов ГЧП, наиболее важный фактор – это показатель эффективности проекта .
Подобная юридически закрепленная методика отсутствовало в Санкт-Петербурге до того, как был издан Приказ Минэкономразвития России от 30.11.2015 года N 894 «Об утверждении методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» .
Методику, которую создало Минэкономразвития, применяют в процессе разработки предложений об осуществлении проекта ГЧП, проекта МЧП публичным партнером либо же лицом. Показатели эффективности определенного проекта оценивают до того, как будет определяться сравнительное преимущество проекта по финансовой эффективности проекта, а также социально-экономических эффектов от осуществления проекта.
Цель данной оценки – выявить коммерческую целесообразность проекта (показатели окупаемости проекта для частных партнеров).
Особенность указанной методики состоит в том, что стадия оценки эффективности находиться может в компетенции частного или же публичного партнера, а также и в компетенции уполномоченного органа.
Также Приказ не содержит четко установленного момента осуществленной оценки эффективности проектов: согласно приказу, данная стадия находится между стадиями «разработки и рассмотрения проекта», а также «принятия решения об осуществлении проекта».
В основном, ключевые недостатки таковы:
- размытость, а также отсутствие четкого распределения обязанностей, связанных с оценкой эффективности;
- отсутствует конкретизация момента осуществления оценки эффективности;
- отсутствует разграничение ответственности за процедуру; отсутствует стадия сравнительной оценки при осуществлении того же проекта не на основании ГЧП (к примеру, если проект реализовывают при помощи традиционных методов, без частного сектора, то результат был бы более эффективным).
Поэтому нужно создать, принят, а также ввести специальный механизм оценивания эффективности инвестпроектов, который дал бы возможность не просто отбора проектов согласно их эффективности и рентабельности, а также и упрощения, а также придания большей прозрачности процедуре отбора для каждого потенциального участника соглашения и принятия решения о самой подходящей форме осуществления проекта.
В государствах, имеющих большой опыт ГЧП на стадии отбора конкурсных проектов, в качестве обязательного условия для проекта-победителя выступает показатель финансовой эффективности проекта, определяемый при сопоставлении результатов 2-х сценариев реализации тех или иных объектов: посредством госзакупок, а также в формате ГЧП.
Есть 2 ключевых способа такой оценки:
1. «Соотношение цена/качество» - а в переводе с английского языка как «Value for Money» (в дальнейшем - VfM) - метод, связанный с экономической результативностью, а также финансовой эффективностью проекта, являющийся сравнением соотношения затрат и результатов, состоящий в количественной и качественной оценке методов привлечения, применения ресурсами, а также управления ими.
2. «Сравнительный уровень затрат» - в переводе с английского языка «Public Sector Comparator» (в дальнейшем - PSC)
- инструмент, позволяющий определить стоимость расходов на всех этапах проекта, с учетом потенциальных рисков, с условием реализации проекта традиционным для определенного государства способом. PSC применяют в экономически развитых государствах в целях сравнения эффективности тех или иных форм реализации проекта, а также принятия решений по поводу конечной формы осуществления проекта. Если сказать проще, то указанный показатель позволяет оценить гипотетические риски затрат при финансировании проекта исключительно со стороны государства. Соответственно, PSC дает государству возможность понимания эффективности реализации проекта на основе ГЧП, если сравнивать с классическими способами.
Данные инструменты оценки эффективности довольно активно используются в странах с развитой экономикой и большим опытом реализации проектов в формате ГЧП: Великобритания, Австралия, Канада, США. Кроме того, в Великобритании данный расчет является обязательным для всех проектов .
Внедрение такой системы необходимо городу и могло бы значительно повысить уровень развития государственно - частного партнерства. Кроме того, Санкт-Петербург уже был первопроходцем в принятии законодательства в сфере ГЧП, что дало отличные результаты и помогло реализовать многие проекты с большой выгодой и облегчением нагрузки на бюджет города, в этой связи, город мог бы протестировать зарубежную модель оценки эффективности проектов ГЧП.
Основной рекомендацией в отношении методики оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства является внедрение показателя «сравнительный уровень затрат» (PSC) в дополнение к принятой приказом N 894 «Об утверждении методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» методику: как уже отмечалось ранее, данный показатель позволил бы рассчитать выгоды и риски, а также определить наиболее подходящий метод реализации проекта.


Заключение

В России институт ГЧП был официально признан в 2015 г. с принятием соответствующего федерального закона, хотя отдельные проекты, отвечающие признакам ГЧП, реализовывались значительно раньше. Подвидом ГЧП является муниципально-частное партнерство. Идея ГЧП в российском законодательстве заключается в том, что для решения вопросов государственного и местного значения, связанных с удовлетворением потребностей населения, привлекаются частные инвестиции на основе договора между публичным партнером (орган власти, местного самоуправления) и частным партнером - определенной бизнес-структурой.
Согласно Федеральному закону «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 г. №224-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г. №361-Ф3), под ними понимается «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества». Это позволяет говорить о ГЧП, как о предметной области публичного управления, поскольку по целям, содержанию и управленческому инструментарию можно обнаружить очень много «точек пересечения».
Таким образом, проведенный анализ показал, что основными направлениями активизации государственно-частного партнерства в России могут являться следующие:
1. Материальное стимулирование инновационной деятельности.
Если предприятия имеют ограниченные собственные средства, то для них возможны налоговые льготы, право на ускоренную амортизацию оборудования, прямое бюджетное финансирование, субсидирование ставок процентов, предоставление гарантий государства, государственный заказ.
2. Развитие эффективной инфраструктуры для ведения инвестдеятельности с учетом специфики отдельного региона, а именно развитие технопарков, кластеров, инновационно-технологических центров, бизнес-инкубаторов, инновационно-промышленных комплексов, технико-внедренческих зон.
3. Улучшение бизнес-климата и инвестиционного климата, а также совершенствование нормативно-правовой базы инновационной деятельности.
Таким образом, частно-государственное партнерство:
? прежде всего, расширяют возможность существенного роста производства, улучшения производительности труда, уменьшения срока окупаемости вложенных капиталов, а также соответствующего роста их доходности;
? в-третьих, результат деятельности передовых организаций, использующих инновации, указывает на улучшение эффективности хозяйствования на данном основании, тем самым, происходит расширение источников привлечения капитала, рост инвестиционной привлекательности регионов.
Наибольшая доля проектов реализуется на муниципальном уровне, поскольку обеспеченность инфраструктурными объектами относится к наиболее важным вопросам местного значения. В то же время каждый отдельный проект относительно скромен по объему (средняя величина инвестиций около 100 млн. руб.), поэтому основная часть инвестиций сосредоточена на уровне субъектов Российской Федерации (средняя величина инвестиций на один проект здесь составляет уже около 5,4 млрд руб.). На федеральном уровне реализуется ограниченное число наиболее крупных проектов. Генеральной целью стратегического управления территориями является, как уже было отмечено выше, повышение качества жизни людей. Поэтому публичное управление ГЧП позволяет повысить его статус из плоскости специфичного инструмента решения государственных и частных вопросов до уровня фактора качества жизни жителей региона или муниципального образования. Это требует выстраивания процесса публичного управления проектами ГЧП в логике повышения качества жизни на территории, исходя из стратегии развития, учитывая реальные потребности населения.
Более глубокое изучение потенциала ГЧП в повышении качества жизни (в разрезе отдельных направлений, сфер) позволит также расширить практику стимулирования и поддержки данных проектов с доказанным эффектом для решения социальных проблем. Безусловно, важно интегрировать проекты ГЧП в решение стратегических задач территории с учетом широкого общественного и экспертного обсуждения принимаемых решений. Все это позволяет говорить в перспективе о переходе от традиционной парадигмы государственно-частного партнерства, где есть две стороны и различные интересы к парадигме публично-частного партнерства для повышения качества жизни в контексте интеграции интересов основных заинтересованных сторон.