Понятие и особенности конституционной ответственности
Сегодня в научных источниках признается существование такого отдельного вида юридической ответственности, как ответственность конституционная. Тем не менее, данная тема вызывает большое число дискуссий в среде правоведов. В отсутствие хорошо разработанной, эффективно работающей системы ответственности праву не удастся оправдать тех ожиданий, которые возлагает на него общество. Юридическая ответственность является важнейшим институтом в любой правовой системе. Это тот сущностный признак права, без которого оно перестанет быть действенным. Поскольку юридическая ответственность – одно из главных средств, обеспечивающих исполнение правовых норм, пресечение и предупреждение нежелательных действий всех участников общественных отношений, поскольку она является категорией, которая свойственна любой отрасли права, то она будет свойственна также и конституционному праву. В конституционном праве ответственность является такой формой юридической ответственности, которая наступает как следствие нарушения каким-либо лицом (юридическим, должностным либо физическим) возложенных на это лицо, в соответствии с действующим законодательством, обязанностей, полномочий или функций. Если говорить о самой конституционно-правовой ответственности, она предусматривается нормами самого конституционного права. Данный вид ответственности не имеет материального или репрессивного характера. Демократическое правовое государство использует ответственность как гарантию пресечения фактов злоупотребления властью.
Эволюция становления конституционно-правовой ответственности интересует многих ученых и исследователей данного вопроса. Рассматривая этот феномен в разрезе его исторического развития можно лучше понять саму природу конституционно-правовой ответственности. По мнению Н. А. Богдановой, принцип историзма определяет общий путь познания, поэтому он является исходным ориентиром в любой науке, обеспечивает по-настоящему научный подход к исследованию и познанию любых социальных явлений[1].
Использовать научный термин «конституционно-правовая ответственность» начали не так давно. Если обратиться российской истории прошлого столетия, к советскому ее периоду, этот вид ответственности было принято называть иначе - государственно-правовым. Позиция профессора С.А. Авакьяна по этому вопросу такова, это такие разночтения связаны с самим наименованием отрасли[2]. Тем не менее, разговоры о необходимости использовать термин именно «конституционное право», начали вести в научном сообществе еще во времена Советского Союза.
Однако к использованию наименования отрасли «конституционное право» перешли уже после распада Советского Союза. Как предлагает С.А. Авакьян, современную конституционно-правовую ответственность необходимо рассматривать в связке с советским периодом российской истории, как пришедшую на смену государственно-правовой ответственности. Аналогично звучит и мнение А.А. Кондрашева. Как полагает исследователь, существующая разница в наименовании данного вида ответственности – это лишь детали смены правовой традиции, она не меняет сути правового феномена[3].
Тем не менее, у ряда ученых существует и противоположное мнение по этому вопросу, согласно которому конституционная ответственность может быть определена как правовое явление, отличающееся от ответственности государственно-правовой. Подобную позицию заняли Т.Д. Зражевская и Н.А. Боброва, по мнению которых полное отождествление этих терминов является неправомерным, т.к. они лишь пересекаются друг с другом, но не совпадают полностью. Данные авторы рассматривают государственно-правовую ответственность как достаточно обширный правовой феномен, частью которого становится и конституционная ответственность. Различные аспекты понятия «конституционная ответственность» включают не только государственно-правовые меры ответственности – это понятие оказывается существенно глубже[4].
Однако вывод исследователей, придерживающихся позиции о различиях между государственно-правовой и конституционно-правовой формами ответственности, звучит недостаточно убедительно. Не вызывает сомнений тот факт, что любой из видов юридической ответственности возникает, если он предусмотрен в действующих государственно-правовых нормах. Если отталкиваться от данного факта, любой из ее видов можно определить как ответственность государственно-правовую. К примеру, в некоторых ситуациях гражданско-правовая ответственность определяется положениями договора. Но и пункты, прописанные в договоре, сформулированы с учетом соответствующих положений действующего законодательства. Именно эта опора на законодательные нормы делает конкретную ситуацию, предусмотренную тем или иным договором, допустимой. Во-вторых, такой подход не позволяет увидеть всю глубину содержания конституционной ответственности, на которую они ссылаются. Характерные для конкретного отраслевого вида юридической ответственности цели и задачи закладываются законодательством, однако они все равно остаются подвижными, изменяющимися, как и сама жизнь современного социума. Конституционно-правовая ответственность, которая появилась как реакция на изменение общественных отношений путем установления новых видов субъектов и санкций, различается с ответственностью государственно-правовой, поскольку последняя уже утратила изначально возложенное на нее функциональное предназначение. Напротив, конституционно-правовая ответственность обрела такое предназначение. Можно говорить о тождественности двух этих понятий, но лишь с оговоркой, что два этих феномена, будучи видами юридической ответственности, не могут существовать параллельно.
Ученые-государствоведы на сегодняшний день не пришли к единому мнению относительно определения такого понятия, как конституционно-правовая ответственность. По мнению Т.Д. Зражевской, сущность конституционной ответственности заключается в формировании системы реальных гарантий, которые исключают концентрацию власти внутри одной ветви, либо в руках конкретного высшего должностного лица через установление мер наказания[5].
Н.М. Колосовой в концепции конституционной ответственности выделяются сразу несколько направлений. Первое из этих направлений - это ответственность, которую власть несет перед обществом за реализацию возложенных на нее народом полномочий. Поскольку народ является единственным носителем власти, он передает полномочия на ее реализацию различным государственным институтам, а также отдельным должностным лицам. Второе направление – это ответственность государства, которую он несет как гарант обеспечения прав человека и его свобод. Третье направление – это конституционная ответственность как отдельной личности, так и группы лиц, если она не выполняет свои обязанности или злоупотребляет своими правами, которые определены российской Конституцией[6].
Нельзя не согласиться с позицией С.А. Авакьяна, что любой отрасли права необходимо обеспечивать реализацию собственных норм своими средствами, в т.ч. с применением соответствующих мер ответственности, которые регулируют правовые отношения[7]. Существует тесная связь конституционно-правовой ответственности и предмета конституционного права.
По мнению А.А. Безуглова и С.А. Солдатова, корректно употреблять именно термин «конституционно-правовая ответственность», т.к. конституционной называют ответственность, предусмотренную нормами Конституции. Она наступает в случае нарушения конституционных обязанностей. В основе конституционно-правовой ответственности лежат нормы, закрепленные в конституционном праве. Следовательно, наступление конституционно-правовой ответственности неразрывно связано с фактом нарушения норм именно действующего конституционного права. Сегодня конституционное право содержит в себе не только нормы, закрепленные в Конституции, но также и нормы из других правовых источников. Соответственно, охват понятия «конституционно-правовая ответственность» оказывается существенно шире, нежели охват понятия «конституционная ответственность»[8].
Черта, которая выделяет именно конституционно-правовую ответственность на фоне других видов ответственности – это исключительно позитивная направленность первой, ее нацеленность на соблюдение субъектами правовых отношений их конституционных обязанностей, на добросовестное исполнение ими данных обязанностей. Как подчеркивает Н.В. Витрук, такая позитивная направленность конституционно-правовой ответственности составляет суть ее содержания[9]. У этой позиции находится немало критиков, поскольку говорить о позитивном характере ответственности принято философском или социологическом, но не в правовом плане. Об этой проблеме говорит, в частности, О.Э. Лейст, указывая на недопустимость уходить за рамки правового поля при определении конституционной ответственности, обращаясь к понятия других наук[10].
Являясь видом юридической ответственности, конституционно-правовая ответственность подразумевает применение к субъекту, который нарушил конституционно-правовые нормы, определенной меры государственного принуждения, которая предусмотрена санкцией конкретной юридической нормы. Применимая к субъекту мера влечет наступление отрицательных для данного субъекта последствий личного, организационного либо даже имущественного характера.
Можно выделить следующие особенности, которыми обладает конституционно-правовая ответственность как особый вид юридической ответственности:
1) основное назначение конституционно-правовой ответственности заключается в защите Конституции, тогда как прочие виды юридической ответственности выполняют более широкий спектр функций;
2) весь массив конституционного законодательства находится в ведении конституционной ответственности. Главное место в этом массиве отведено Конституции РФ;
3) закрепляет санкции конституционной ответственности либо сама российская Конституция, либо другие источники конституционного права;
4) основание, по которому наступает конституционная ответственность, - нарушение норм российской Конституции, которые конкретизированы в конституционном законодательстве. Следует подчеркнуть, что детальное изучение разных аспектов теории ответственности будет способствовать более интенсивному развитию отраслевых законодательств. Это приведет к постепенному совершенствованию всего института конституционно-правовой ответственности. Крайне желательно, чтобы институт конституционной ответственности стал необходимостью при выстраивании взаимоотношений между обществом и государством, способствовал бы росту взаимного доверия граждан и власти, оказывал бы позитивное влияние на развития институтов гражданского общества и правового государства.
5) один из индикаторов юридической ответственности – это государственное принуждение.
Конституционно-правовая ответственность нацелена на охрану, на обеспечение нормального порядка функционирования публичной власти, на соблюдение органами государственной власти и их должностными лицами предписаний российской Конституции и норм конституционно-правового законодательства.
Как нам видится, у конституционно-правовой ответственности имеется характерная черта: налицо перенос центра тяжести с аспекта ретроспективного на аспект позитивный. Для многих отраслей права, включая право уголовное и право административное, предусматривается исключительно ответственность ретроспективного характера. С этой точки зрения конституционное право можно рассматривать как противопоставление этим отраслям права, поскольку оно предлает нормы главным образом регулятивного содержания, предусматривающие, в большинстве случаев, наступление позитивной юридической ответственности.
Также спецификой этой разновидности ответственности будет ее связь с ответственностью политической. Н.М. Колосова в своем выступлении против рассмотрения конструкции позитивной ответственности в рамках рассмотрения конституционно-правовой ответственности, фактически отождествляет ее с политической ответственностью и понимает ее как ответственность, наступающую в случае ненадлежащей реализации властных полномочий, как ответственность власти перед обществом за невыполнение принятых на себя властью обязательств, программ, обещаний и пр. 1.
И.А. Кравец полагает, что некоторые черты позитивной ответственности делают ее схожей с институтом политической ответственности. Но при этом необходимо иметь ввиду, что данные термины различны по своей природе, они имеют разные основания и цели, отличаются порядком осуществления. Применить нормы конституционной ответственности можно лишь в ситуации, когда произошло нарушение норм конституционного права.
Специфику политического характера конституционно-правовой ответственности можно увидеть в следующем:
1) Конституционно-правовая ответственность органов либо должностных лиц носит дискреционный характер. Это означает, что уполномоченное государством лицо имеет возможность решать вопрос, касающийся привлечения правонарушителя к ответственности, по собственному усмотрению.
2) Уполномоченным государством лицом применяются меры конституционно-правовой ответственности в отношении органа власти либо должностного лица при отсутствии в его деяниях обязательных элементов, формирующих состав конституционного деликта: субъекта, объекта и причинно-следственной связи противоправного поведения и наступивших последствий в форме посягательства на регулируемые, законодательно охраняемые конституционно-правовые отношения. Здесь органа власти или лица определяется как политическая, но не как правовая категория.
3) При привлечении к конституционно-правовой ответственности наступают неблагоприятные последствия политического, но не юридического характера. Это отличает данный вид ответственности от прочих форматов публично-правовой ответственности.
4) Применение властно-организационных мер не основывается на оценке действий субъекта с точки зрения его виновности или противоправности совершенного им деяния. Здесь важно выявить обстоятельства, указывающие на некомпетентность лица, на неэффективность его работы, на незаконность совершенных им действий. Это влечет освобождение этого лица от занимаемой должности или переоформление (через роспуск или отставку) состава неэффективно работающего органа власти.
Позитивная сущность конституционно-правовой ответственности представляет собой ответственность за достижения в работе, за выполнение субъектом права своих обязанностей, либо ответственное отношение к порученному делу, к обществу, обязанность дать отчет за свои действия. Для позитивной ответственности в конституционном праве наличие правонарушения инстанцией, реализующей ее меры, не учитывается. Как пример юридических фактов, на которых основано наступление этой формы ответственности ученые называют нецелесообразность деятельности должностного лица, утрату доверия избирателей, ненадлежащее выполнение публично-правовых функций и пр.[11].
Если придерживаться позиции, которую занимает Конституционный Суд РФ и которая выражена в Определении № 472-О, можно отметить позитивную конституционную ответственность с точки зрения осуществления деятельности с соблюдением основных конституционно-правовых норм и принципов.
Применение мер позитивной конституционно-правовой ответственности к субъектам складывающихся конституционно-правовых отношений не связано с наличием в их действиях признаков состава того или иного конституционного правонарушения. Эти меры применяются с позиции соответствия данных действий надлежащим образом исполняемым полномочиям. Последствия рассматриваемых в этом ракурсе действий (либо бездействия) характеризуются тем, что они затрудняют, мешают, не позволяют достичь определенного результата в общественно полезной и значимой деятельности[12]. Именно с этой позиции предлагается рассматривать позитивный характер конституционно-правовой ответственности.
Подводя итог сказанному, можно дать определение позитивной конституционно-правовой ответственности как применению уполномоченными субъектами законодательно установленных мер к субъектам конституционно-правовых отношений в случае ненадлежащего исполнения данными субъектами статусных обязанностей; последствия ненадлежащего исполнения этих обязанностей характеризуются инстанцией, которая реализует соответствующие меры как негативные.
Представляется необходимым законодательно закрепить меры конституционно-правовой ответственности в случае, если выявлено ненадлежащее выполнение субъектом возложенных на него конституционно-правовых обязанностей, а также порядка реализации этих обязанностей. В научной литературе также высказываются аналогичные точки зрения[13], но сегодня законодательство практически не предлагает подобных санкций. Если говорить о применении подобных санкций к Президента Российской Федерации, членам Совета Федерации или депутатам Государственной Думы, к должностным лицам российского Правительства, то их нет вовсе. Но, как отмечает О.Э. Лейст, роль санкций хоть и является подсобной, они необходимы, поскольку при отсутствии санкций обязанность уже перестает носить правовой характер[14].
Мало освещен в юридической науке вопрос о применении конституционно-правовой ответственности самим народом. Тем не менее, данная проблема интересна и требует более подробного рассмотрения. Российское законодательство не содержит норм, в соответствии с которыми народ был бы наделен правом реализовывать меры конституционно-правовой ответственности применительно к выборным или должностным лицам федеральных органов госвласти[15]. Однако в научной литературе высказывается мнение, что конституционно-правовую ответственность следует рассматривать как основной вид юридической ответственности представителей власти перед народом страны[16]. Также высказывается мнение, что, в соответствии с принципами конституционной ответственности, виновные субъекты должны нести ответственность именно перед гражданами своего государства[17]. Целесообразно поддержать такое мнение, так как конституционно-правовая ответственность должностного лица или органа власти наступает не перед другим государственным органом, но перед народом в лице этого властного органа. Здесь можно говорить о «представительной конституционно-правовой ответственности», по аналогии с представительным народовластием. Граждане РФ не могут прямо реализовывать меры конституционно-правовой ответственности применительно в выборным или должностным лицам федеральных органов госвласти, поскольку законодательство не предусмотрело для них такой возможности. Однако в российской Конституции указано, что народ является в РФ единственным источником власти, и это формирует предпосылки для того, чтобы закрепить право российских граждан на непосредственную реализацию соответствующих конституционно-правовых мер ответственности. Закрепление на законодательном уровне механизмов ответственности, которые будут реализовываться народом, повысит легитимность действующей власти[18].
Большинство ученых-конституционалистов понимают ретроспективную (негативную) конституционно-правовую ответственность как самостоятельную форму юридической ответственности. Ее нормативным основанием выступает российская Конституция, а также другие источники конституционного права[19]. Наступление данного вида юридической ответственности происходит в случае совершения конституционного правонарушения[20], или конституционного деликта[21]. Обобщенно эту форму конституционно-правовой ответственности выражает схема «субъект ответственности - конституционный деликт - санкция». Негативную конституционно-правовую ответственность можно определить как опосредованную государственным принуждением обязанность субъекта конституционно-правовых отношений при нарушении им конституционных или других правовых норм претерпеть установленные законодательством ограничения, которые носят формат юридических санкций.
[1] Богданова Н.А. Наука советского государственного права: историко-теоретическое исследование. М., 1989. С. 6.
[2] См.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 10.
[3] Кондрашев А. А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации. М., 2011. С. 12.
[4] Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Государственно-правовые аспекты. Воронеж, 1985. С. 69–70.
[5] Зражевская Т.Д., Савченко С.А. Воздействие конституционного законодательства на формирование правовой системы России // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Проблемы высшего образования. 2011. № 1. С. 31.
[6] Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства РФ. М.: Городец, 2000. С. 63.
[7] Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2-х т. М.: Юристъ, 2010. С.176.
[8] Сивицкий В.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности / Обзор научной конференции 16-17 марта 2001г. юрид. факультет МГУ // Государство и право. 2012. №2. С.38.
[9] Витрук Н.В. Конституционная ответственность: вопросы теории и практики // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2011. С.41.
[10] История политических и правовых учений. Учебник для вузов / Под редакцией докт. юрид. наук, профессора О. Э. Лейста. М.: Издательство "Зерцало", 2006. С. 99.
1 Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства РФ. М.: Городец, 2010. С.56.
[11] Кондрашев А. А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации. М., 2011. С. 36, 40.
[12] Крысанов А.В. Указ. соч С. 41.
[13] См., например: Галузин А.Ф. О конституционных правонарушениях // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 18. С. 3;
[14] Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). М., 1981. С. 24.
[15] Колосова Н.М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 87.
[16] См.: Авдеенкова М.П. Конституционно-правовая ответственность в России: проблемы становления и реализации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 38.
[17] Несмеянова С.Э. К вопросу о конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 4. С. 20.
[18] См.: Крысанов А.В. Юридическая природа и значение конституционно-правовой ответственности в системе конституционно-правового регулирования // Проблемы права. 2015№ 6. С. 39.
[19] См., например: Колосова Н.М. Конституционная ответственность – самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 2017. № 2. С. 86.
[20] См., например: Несмеянова С.Э. Указ. соч. С. 20.
[21] См., например: Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1. С. 12.