Проблемы государственного устройства России
Общие проблемы федерализма Российской Федерации
В России существует также и ряд проблем, связанных непосредственно с федеративным устройством РФ:
1) Политическое неравноправие субъектов РФ;
2) Экономическое неравноправие субъектов РФ;
3) Обострение межнациональных отношений в России;
4) Проблема суверенитета республик, входящих в состав РФ.
Поговорим о них поподробнее.
Первая проблема, проблема политического неравноправия субъектов РФ, конечно, в большей степени касается республик и остальных субъектов РФ. Почему одни субъекты могут иметь свой язык, устанавливать свое гражданство, иметь свою Конституцию и так далее, а другие нет? И действительно, все это есть, например, в республике Татарстан, а в том же соседнем субъекте, в Кировской области, ничего этого нет. Так, например, Конституции этих республик нередко противоречат и Конституции РФ, например, "Республика Татарстан - демократическое правовое государство" Конституция Республики Татарстан, ст. 1. 1, но является ли Татарстан по праву государством? Ведь государство - РФ, а Татарстан всего лишь субъект РФ.
Перейдем ко второй проблеме. Она является также не менее важной.
Опять же у некоторых республик есть свои привилегии, например, у Республики Татарстан. Так данная республика имеет право распоряжаться добычей газа и нефти, определять отчисления в федеральный бюджет, и процент этих отчислений существенно ниже. Однако, согласно статье из газеты "Российская газета" в 2013 году Татарстан оказался на 6 месте по сборам налогов в федеральный бюджет. «Российская газета», раздел «Экономика» (http: //www.rg.ru/2013/12/13/reg-pfo/sbori-anons.html)
Перейдем к третьей проблеме, проблеме обострения межнациональных отношений в РФ.
Казалось бы, как эта проблема связана с особенностями современного российского федерализма? Однако даже здесь мы можем провести прямую связь.
Территориальные споры в РФ нередко являются причинами терактов, различных противоправных деяний и так далее. Неправильное разделение границ, урезание у одного субъекта территории, увеличение у другого существенно влияют на межнациональные настроения в нашей многонациональной стране.
Также в ряде республик закрепляются законы, которые открыто выражают поддержку и опору своей национальности. Это оказывает негативное влияние на людей. Даже тот факт, что в Республике Татарстан многие люди откажутся вам объяснить что-то на русском языке и продолжат общаться на их родном татарском, объясняет, что данная проблема существенна.
Перейдем к проблеме суверенитета республик, входящих в состав РФ.
Суверенитет по сути дела должен быть един и единственен, а вернее сказать у государства, у РФ. Все чаще и чаще, однако, республики, входящие в состав России, заговаривают об их собственном суверенитете, переходя все рамки. Да, они имеют право на сохранение своей культуры, языка, традиций, но они не должны ущемлять права других субъектов РФ. Опять же, Татарстан, почему он провозгласил себя государством? По Конституции РФ, РФ - суверенное государство, а Татарстан - одна их республик в РФ. Такой ход ведет напрямую к провозглашению Татарстана отдельным государством, хотя он не имеет право на сецессию. Такое действие действительно пагубно отражается на политической арене.
Итак, я рассмотрела все наиболее важные проблемы современного российского федерализма, наиболее существенное решение этих проблем могло бы являться устранение асимметричности федерализма в РФ, приравнивание всех субъектов.
Конституция Российской Федерации 1993 года наделила автономные округа всеми юридическими признаками субъектов Российской Федерации. Статья 65 Конституции Российской Федерации при определении субъектного состава РФ дает простой перечень автономных округов без всякого упоминания о вхождении их в ту или иную область (край).
В ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации упоминается (именно упоминается) об автономных округах, входящих в состав области (края).
Все это дает нам право утверждать о сохранении диспозитивности нормы о вхождении автономных округов в область (край), тем более что как равноправные субъекты РФ автономные округа вправе самостоятельно определять свое положение.
Диспозитивность вхождения автономных округов по Конституции Российской Федерации 1993 года дает повод для двоякого толкования, о чем заметил В.А. Кряжков: «Первое: после ее принятия автономные округа как равноправные субъекты РФ в юридическом смысле оказались вне краев, областей и были поставлены перед необходимостью выразить свою позицию: либо они входят в область, край, либо соглашаются с новым конституционным статусом. Второе толкование (его можно отнести к общераспространенному): пока автономный округ не заявляет иного, он, как и ранее, считается входящим в состав края, области» Кряжков В. А. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Рос. Федерация. 1996. №2. С.50..
На сегодняшний день есть все основания утверждать, что практика пошла по второму пути.
В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус автономных округов определяется федеральной Конституцией и Уставом автономного округа, ч. 3 указанной статьи, подтверждает ранее имевшееся право автономных округов на «именные» законы.
«Сложносоставность субъектов» как феномен государственного устройства России: проблемы и пути решения
Часть 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации предполагает два способа регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами: первый - через специальный федеральный закон, второй - через заключение договоров между органами власти указанных субъектов РФ.
Возможность принятия «именного» федерального закона, с учетом равноправия субъектов Российской Федерации и того, что их статус определяется федеральной Конституцией и их конституциями (уставами), ставит вопрос о предмете регулирования такого закона. Возможное регулирование отношений округов с областями (краем) и федеральным законом и договорами, с учетом неопределенности предмета регулирования «именного» федерального закона, посвященного тому или иному автономному округу, вносит путаницу в регулирование межсубъектных отношений. Неясно, какой способ регулирования имеет приоритет.
Конституция Российской Федерации оставила нерешенными многие проблемы, возникающие из самого факта «сложносоставности» субъектов Российской Федерации, хотя «такой субъектный симбиоз не может не порождать условия для многих юридических неопределенностей и коллизий» Шишкин С.И. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской Федерации. С. 206..
В любом случае, такой перманентный конфликтогенный фактор, как субъектный симбиоз рано или поздно должен был заставить федеральный центр как-то выразить свое отношение к нему, хотя бы предпринять попытку разрешения этой проблемы.
И тут в силу своего положения на первое место вышел Конституционный Суд Российской Федерации, в двух своих актах, фактически, сформулировавший давно назревшую федеральную доктрину статуса автономных округов.
Первым актом является Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1996 года №73 «Об отложении рассмотрении дела о проверке конституционности Устава Тюменской области» Собр. законодательства РФ. 1996. №31. Ст.3837., из которого можно сделать следующие выводы:
Вхождение автономного округа в край (область) предполагает особую государственно-правовую связь между ними;
Есть обязанность обоих субъектов федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия Конституции РФ и не противоречащих ей государственно-правовых реалий;
Предполагается определенное распространение, на основе взаимного согласия и договоренностей, юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа;
Конституционный суд рекомендовал Федеральному Собранию ускорить разработку и принятие соответствующего федерального закона, предусмотренного ч. 4 ст.66 Конституции Российской Федерации.
После таких декларативных положений Конституционный Суд фактически уклонился от решения поставленной перед ним проблемы, переложив все это на плечи самих спорящих сторон. Но ведь именно за разрешением спора и обращались стороны в Конституционный Суд!
Неясность ситуации позволила Н.М. Добрынину, на примере Тюменской области, сделать вывод о том, что «поддержание конфликта в регионе в «тлеющем» состоянии в какой-то степени устраивает его [федеральный центр - Д.Б.]» Добрынин Н.М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. Тюмень, 1998. С.53..
Шагом вперед, по степени определенности, можно назвать Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года №12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области Собр. законодательства РФ. 1997. №29. Ст. 3581..
В данном Постановлении Конституционный Суд обрисовал важнейшие черты, характеризующие статус автономного округа:
С вхождением в состав области (края) автономный округ сохраняет все элементы статуса - территорию, население, систему государственных органов, законодательство и т.д. Однако при этом, являясь равноправным субъектом РФ, автономный округ составляет часть другого субъекта РФ - края или области. Это состояние определяет особенности статуса, как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит.
Автономный округ вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен ему Конституцией Российской Федерацией.
Постановление Конституционного Суда не внесло ясности и в вопросы осуществления полномочий в сфере совместного ведения федерации и ее субъектов. Нет механизма взаимодействия и совместного принятия решений органами власти округа и соответствующей области (края), в связи с этим, возникает проблема ресурсного обеспечения такой совместной деятельности. Непонятны и процедуры разрешения разногласий, которые могут возникнуть в ходе такой деятельности, в компетенции какого суда должны быть эти вопросы? Эти проблемы возникли сразу с момента конституционного закрепления феномена «сложносоставности» и, как видим, своего разрешения они не получили Бобракова Е.Е. Федеративные отношения в Российском государстве и проблемы взаимодействия органов государственной власти автономных округов и края, области, в состав которых они входят // Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995. С. 240-241..
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года №12-П вызвало оживленную полемику, в ходе которой, выявились прямо противоположные точки зрения.
Так, Б.С. Крылов, последовательно отстаивая принцип равноправия субъектов Российской Федерации, фактически обвинил Конституционный Суд в нарушении этого принципа, когда последний в своем Постановлении установил определенный приоритет областей (краев) над входящими в их состав автономными округами Крылов Б. Как разрушается основа федерализма. О Конституционном суде Российской Федерации и одном из его решений // Независимая газ. 1997. 3 сент..
Более конструктивную позицию занял М.И. Пискотин, заявивший, что в принципе, Постановление не закрывает автономным округам права добиваться особого, специфического статуса или выхода из состава области. Оно пресекает лишь попытки решить этот вопрос явочным путем, в одностороннем порядке Пискотин М. Федерация - это единое государство. Решение Конституционного Суда по делу «Об автономных округах» пойдет на пользу России // Независимая газ. 1997. 27 нояб. .
На наш взгляд, мнение Б.С. Крылова основано на формально-юридическом анализе норм федеральной Конституции и носит сугубо правовой характер, чего нельзя сказать о позиции М.И. Пискотина, во многом обусловленной политическими факторами, что позволяет понять Постановление Конституционного Суда как результат политического компромисса.
Тем не менее, парадоксы «сложносоставности» очевидны и ясно то, что решение Конституционного суда обусловлено явно политическими причинами. Отсутствие внятного правового регулирования заставляет Конституционный Суд « выступать против законов формальной логики, подчиняясь установившимся правилам» Невинский В.В. Автономный округ в крае, области (к вопросу о слабости формальной логики перед конституционной практикой) // Особенности проведения конституционно-правовой реформы в Арктических регионах Российской Федерации : Научн.-практ. конф. 18 февраля 1998 года. Салехард, 1998. С. 21;. Невинский В.В. Проблемы и решения в конституционно-правовом самоопределении автономных округов (к вопросу о слабости формальной логики перед конституционной практикой) // Тезисы выступлений участников круглого стола: «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999. С.128..
Почти зеркальным отображением моделей государственно-правового регулирования межсубъектных взаимоотношений, определенных М.А. Митюковым, выглядит классификация по степени урегулирования договоров между областью (краем) и автономным округом, входящим в их состав, предложенная В.И. Ульяновым Ульянов В.И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений. Автореф. дис…канд. юрид. наук, Тюмень, 1999. С.22-23. в конце 1999 года:
Высокий уровень регулирования отношений, для которого характерно:
признание вхождения округа в состав области, края;
признание вхождения территории округа в территорию области, края;
участие населения округа в референдуме края, области и выборах органов власти края, области;
разграничение предметов ведения и полномочий между областью и округом с делегированием (передачей) полномочий органам власти области;
распространение юрисдикции органов власти края, области на территорию автономного округа на основе федерального законодательства и согласия округа;
длительность или бессрочность договора и жесткие условия прекращения договора - как правило, по согласию сторон.
Этот уровень взаимоотношений характерен для Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа; для Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа; Красноярского края и Эвенкийского автономного округа.
Средний уровень регулирования отношений, для которого характерно:
признание вхождения автономного округа в состав области, края;
разграничение предметов ведения и полномочий;
распространение юрисдикции края, области на территорию автономного округа при согласии округа;
ограничение срока договора 4-5 годами.
Условность выделения этого класса отношений признает и сам автор, Ульянов В.И. Указ.соч. С.22.так как практика регулирования отношений между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом, приводимая в качестве примера, близка к высокому уровню урегулированности, что позднее привело к объединению этих субъектов Российской Федерации, о чем будет сказано в следующем разделе нашего исследования.
Низкий уровень регулирования отношений договором, для которого характерно:
признание вхождения автономного округа в состав края, области;
определение только приоритетных сфер (направлений) сотрудничества;
короткие сроки договора и возможность прекращения его действия в любое время по желанию одной из сторон.
Такая практика была характерна для Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов; Архангельской области и Ненецкого автономного округа; Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа.
По мнению В.И. Ульянова, степень урегулированности отношений в «сложносоставных» субъектах зависит в большей степени от автономных округов Ульянов В.И. Указ. соч. С. 23., поэтому понятна напряженность в тех «сложносоставных» субъектах, где экономически сильные автономии противятся установлению зависимости от области (края).
Отношения между Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, и Читинской областью и Агинским Бурятским автономным округом, по вышеназванным критериям, можно отнести к мягкой модели с высоким уровнем урегулированности, каковыми они остаются и по сей день.
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа от 27 июля 1995г. Об утверждении (ратификации) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа : Закон АБАО от 01.11.1995 г. № 7 // Агинская правда. 1995. 9 нояб. был одним из первых актов такого рода.
В преамбуле этот договор исходит из признания факта вхождения округа в состав области и нахождения в едином экономическом пространстве.
Анализ договоров регулирующих отношения области (края) и автономных округов показывает, что нет механизма юридической защиты таких договоров, то есть, не установлен порядок их судебной защиты, нет юридической ответственности за нарушение положений этих договоров.
С юридической точки зрения, на наш взгляд, во взаимоотношениях в «сложносоставных» субъектах на первое место выходит проблема действия на территории округа правовых актов области (края), которая и определяет дальнейшее разграничение компетенции, собственности и др.
При всей нелогичности отдельных положений Постановления Конституционного Суда от 14 июля 1997г. «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» №12-П Собр. законодательства РФ. 1997. №29. Ст.3581., из него следует один практический вывод: оба субъекта Федерации обязаны сохранять территориальную целостность и единство в интересах населения, для чего им необходимо произвести разграничение предметов ведения и полномочий, в том числе и в сфере нормотворчества.
Существует обоснованное мнение Н.А. Власенко, участника судебного процесса, результатом которого стало анализируемое Постановление, о том, что «именно иркутская практика взаимоотношений округ - область выступила фактической основой толкования этой проблемы». Брак по расчету? И по любви тоже. Область и округ: законодательные перспективы развития // Вост.-Сиб. правда. 1997. 13 авг.
Действительно, еще задолго до упомянутого Постановления Конституционного Суда автономные округа и области начали поиск путей для взаимоприемлемого решения проблем, в том числе и в сфере правотворчества.
Статья 2 Договора между Читинской областью и Агинским Бурятским автономным округом определяет следующий порядок действия областных нормативных актов на территории округа:
Органы государственной власти Читинской области при принятии решений по вопросам находящимся в их ведении и требующим единого подхода к их решению на всей территории области. Направляют их в окружные органы государственной власти. Окружные органы в случае признания обоснованности такого решения, своими актами распространяют действие правового акта области на территорию округа.
Решения областных органов власти по вопросам, переданным в их ведение автономным округом, обязательны для исполнения на территории округа.
Заключение новых межсубъектных договоров было обусловлено Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Собр. законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. (с последующими изменениями), в соответствии с которым, возникла необходимость уточнения исключительной компетенции округов и совместной компетенции с областями (краем).
Так, 28 марта 2003 г. был заключен Договор о разграничении полномочий между органами государственной власти Читинской области и органами государственной власти Агинского Бурятского автономного округа Об утверждении Договора между органами государственной власти Читинской области и органами государственной власти Агинского Бурятского автономного округа : Закон АБАО № 343- ЗАО от 22.04.2003 г // Агинская правда. 2003. 5 июня..
По данному Договору к совместным полномочиям органов власти области и округа на территории округа отнесены полномочия по предупреждению чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и их последствий; полномочия по транспортным коммуникациям общеобластного значения; полномочия в сфере памятников, архивов и культуры, в том числе этнические ее аспекты, включая национально-культурную автономию; полномочия в различных видах специализированной медицинской помощи. Для реализации этих полномочий должны быть заключены соответствующие соглашения.
Все остальные полномочия определенные в ст.3 Договора, по перечню относятся к полномочиям, закрепленным за органами государственной власти округа. По сути, в Договоре речь идет о полномочиях по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые и разграничиваются между областью и округом.
Следует заметить, что вступление в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Собр. законодательства РФ. 2003. N 27 (часть 2). Ст. 2709., обуславливает заключение новых договоров между областями (краями) и входящими в их состав автономными округами, в связи с новым разграничением доходно-расходных полномочий между ними.
В соответствии с требованиями данного федерального закона был заключен Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа. http: // www.admhmao.ru/pravo/dogovor.htmСтороны этого Договора, реализуя возможности, закрепленные п.2 ст.26-3 и п.3 ст.26-6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», подтвердили статус автономных округов, оставив за ними полномочия в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, за исключением полномочий, связанных с реализацией областных программ, которые осуществляются областными органами власти на территории всей области, включая и автономные округа. Областные программы касаются вопросов социальной защиты и медицинского обслуживания населения всей области, развития дорожно-транспортной инфраструктуры, сельского хозяйства и т.п. Для целевого финансирования областных программ и для обеспечения компенсации выпадающих доходов, автономные округа передали для зачисления в бюджет области средства налога на прибыль организаций по нормативу в размере 29,5 % и налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья по нормативу в размере 100 %. Сумма последнего налога доходит до 10 миллиардов рублей в год. Хамраев В. Укрупнение смерти подобно // Коммерсант-Власть. 2004. № 30. С.22.
В соответствии с Договором между органами государственной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 24 января 2005 г. Архив автора за органами государственной власти автономного округа сохраняются полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, однако финансирование этих полномочий будет осуществляться за счет субвенций из бюджета Иркутской области, куда в свою очередь, они поступают из федерального бюджета. Целевой характер субвенций предоставил возможность областным властям фактически установить финансовый контроль за бюджетом округа, что, естественно, вызвало противодействие окружных властей, пытающихся восстановить прямые финансовые отношения с федеральным бюджетом Еловский Д. Усть-Орда ищет пропавшие федеральные деньги в Приангарье // Коммерсант. Восточная Сибирь. 2005. 7 мая.
Сложившаяся практика регулирования межсубъектных отношений в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации указывает на приоритет договорной формы регулирования и видимо, поэтому не возникает необходимость в принятии «именного» федерального закона о том или ином автономном округе.
Варианты решения проблемы «сложносоставности»
С.А. Авакьян предлагает несколько вариантов выхода из сложившейся ситуации:
сохранение нынешнего статус-кво;
выход автономных округов из состава области (края) и вхождение в Российскую Федерацию напрямую;
ликвидация округов и превращение их в территориальные автономии в составе области (края) Подробнее см.: Авакьян С.А. Автономные округа: перспективы конституционно-правового развития // Федерализм. 1998. № 3. С. 134-135..