Теоретические и правовые основы государственно-частного партнерства

1.1 Государственно-частное партнерство как форма взаимодействия государства и бизнеса

Разнообразные модели ГЧП в последнее время получают широкое распространение в разных отраслях. Нужно отметить среди них строительство железнодорожных и автомобильных дорог, мостов и туннелей, позволяющих успешно реализовывать программы по развитию транспортных комплексов под государственным контролем.
Вопрос поиска эффективных форм инвестиционной деятельности получает актуальность в условиях, когда не хватает инвестиционного ресурса, невозможно полноценно пользоваться собственными средствами субъектов хозяйствования, а также когда участие государства в инвестиционной деятельности является ограниченным. Сегодня государственно-частное партнерство может быть одной из наиболее эффективных форм данной деятельности .


Понятие «государственно-частное партнерство» (Public-Private Partnership, PPP), возникло в начале 1980-ых годов для описания специфичных отношений между государством и частным сектором. Партнерство государственного и частного секторов содействует обеспечению комбинации интересов предпринимательства и общества. В литературе предлагаются различные варианты, применяемые как синонимы государственно-частного партнерства – партнерство частно-государственное, партнёрство частно-общественное, партнёрство муниципально-частное, партнёрство публично-частное, партнёрство общественно-частное, предпринимательство частно-государственное и пр. Все представленные трактовки выражают одно и то же явление - государственно-частное партнерство, однозначное толкование которого отсутствует, хотя эксперты делают акцент на 2-х свойствах - на социальной значимости осуществляемых проектов и распределении рисков при их выполнении.
Предложено множество разнообразных определений государственно-частного партнерства, однако в общем случае данный термин описывает совокупность разнообразных форм взаимодействия государства и частного сектора для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. При этом первостепенное значение отводится главенствующей роли государства .
Определения ГЧП отличаются также в ряде стран Евросоюза. В Великобритании, к примеру, данное партнерство понимают как «основной компонент стратегии правительства по обеспечению высококачественного, современного коммунального обслуживания, а также повышению конкурентоспособности государства». В Ирландии – это «сотрудничество частного и государственного секторов с целью реализации определенного проекта либо оказания населению социальных услуг, обязанность по предоставлению которых возложена на государственный сектор». Данное партнерство в Америке является «закрепленным соглашением государства и частного предприятия, позволяющим последнему принимать согласованное участие в госсобственности и исполнять функции, традиционно входящие в сферу ответственности публичной власти».
Публичные образования посредством данного партнерства выполняют задачи, поставленные перед ними, растет качество и доступность предоставляемых ими услуг. На достижение указанных целей мобилизуют ресурсы частного инвестора, делят риски между сторонами партнерства.
По определению Всемирного Банка: ГЧП - «…соглашение между частной и публичной сторонами о производстве, оказании инфраструктурных услуг, заключаемое для привлечения дополнительных инвестиций, средство для повышения эффективности бюджетного финансирования» . В Евросоюзе данное партнерство понимается как «формы кооперации бизнеса и общественных властей, служащих целям обеспечения финансирования, модернизации, строительства, эксплуатации, управления, инфраструктуры либо оказания услуг». Варнавский В.Г. раскрыл данное понятие наиболее полным образом. Автор утверждает, что ГЧП - это «юридически закрепленная форма взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов муниципальной и государственной собственности, и услуг, которые исполняют и оказывают муниципальные и государственные органы, предприятия и учреждения, для реализации значимых для общества проектов во многих видах экономической деятельности» В соответствии с вышесказанным предметами сотрудничества являются: собственность государства и муниципалитета, услуги, оказываемые различными органами власти и бюджетными учреждениями.
Вышесказанное позволяет сформулировать следующее определение ГЧП. Под государственно-частным партнерством следует рассматривать особую закрепленную юридически форму сотрудничества частного сектора и государства для реализации средне- и долгосрочных инвестиционных инфраструктурных проектов, значимых в соцэкономразитии общества. Иными словами, временный характер присущ ГЧП, поскольку для исполнения той или иной задачи соглашение заключают на небольшие сроки. А это его и отличает от других форм отношений государства и бизнеса .
Можно рассматривать ГЧП в широком и узком смысле. ГЧП в широком смысле – это любые взаимодействия государства и бизнеса, направленные на достижение социально-экономических целей региона или всей страны. Помимо этого, они нацелены на взаимодействия бизнеса и государства по арендным отношениям, контрактам, осуществлению ФЦП, созданию и развитию ОЭЗ, ТОР, индустриальных парков и др. В узком значении ГЧП представляет собой различного рода контрактные формы сотрудничества публичной и частной стороны, вследствие которого происходит уменьшение нагрузки на бюджет и получение прибыли инвестором.
Таким образом, государственно-частное партнерство (ГЧП) (в иностранной теории и практике применяется термин «public-private partnership») можно определить как юридически оформленное на конкретный период взаимовыгодное взаимодействие органов и организаций публичной власти и субъектов частного бизнеса касательно объектов, находящихся в области прямого государственного интереса и контроля, подразумевающее разделение рисков между партнерами, производимое для максимально эффективного осуществления проектов, имеющих большое государственное и общественное значение.
Имущество в составе различных видов инфраструктуры может выступить объектом ГЧП. Также им могут быть различные выполняемые публичной стороной полномочия (публичные, государственные услуги).
Отношения между публичным и частным партнером при реализации того или иного проекта – это предмет данного партнерства. Ниже указаны особенности, присущие данным отношениям:
? мобилизация инвестиций в объект инфраструктуры, дальнейшее использование этого объекта с целью предоставления услуг населению либо эксплуатация объекта;
? существование инвестиционной и доходной стадии осуществления ГЧП-проекта;
? долгосрочный характер ГЧП (обычно, свыше 10 лет);
? договорная основа отношений ГЧП;
? распределение рисков между сторонами ГЧП;
? увеличение эффективности использования бюджетных средств.
Развитие инвестиционных процессов осуществляется и в таком значимом направлении, как ГЧП. Здесь государство – это и партнер, имеющий большие объемы ресурсов, и регулятор, заказчик и организатор взаимодействий, который за счет мобилизации иностранных инвестиций и частного капитала улучшает инвестиционную привлекательность региона, повышает жизненный уровень, оказывает содействию региону в соцэкономразвитии .
ГЧП позволяет обеспечить дополнительные источники финансирования инфраструктурных объектов. Во-первых, ГЧП позволяет взимать плату с пользователей объектов инфраструктуры, создавая дополнительные бюджетные доходы.
Во-вторых, ГЧП также позволяет повысить эффективность эксплуатации объектов инфраструктуры и, таким образом, высвободить дополнительные ресурсы.
ГЧП предполагает отличную от государственного заказа структуру финансирования инфраструктурных инвестиционных проектов, так как вложения распределяются на более длительном временном отрезке за счет использования долговых инструментов. Таким образом, политика в сфере ГЧП, а также решения относительно реализации проектов ГЧП, сильно зависят от проводимой политики в сфере государственного долга.
ГЧП позволяет решить задачу дефицита бюджетного финансирования в краткосрочном периоде, если регион является кредитоспособным заемщиком - в противном случае поиск инвесторов в проект ГЧП будет затруднен.
Другими словами, ГЧП является эффективным способом привлечения инвестиций в инфраструктуру, если бюджет имеет стабильные источники финансирования и приемлемую долговую нагрузку.
Проекты ГЧП являются источником долгосрочных расходных обязательств бюджета. В силу того, что такие обязательства имеют длительный срок, они подвержены дополнительным рискам и угрозам, которые сложно оценить и спрогнозировать.
Неопределенность в отношении налоговых поступлений в долгосрочном периоде (охватывающем сроки реализации большинства проектов ГЧП) может приводить к переоценке органами публичной власти возможностей бюджета и принятию чрезмерных расходных обязательств по ГЧП.
Превышение приемлемой долговой нагрузки на бюджет является типичной проблемой сферы ГЧП на стадии роста.
Несмотря на то, что в рамках ГЧП значительная часть проектных рисков приходится на частного партнера, а соответствующие инфраструктурные объекты способны самостоятельно генерировать выручку, органы государственного и муниципального управления также могут нести в ГЧП значительный объем рисков и расходных обязательств.
Принятие за основу оптимистичных прогнозов, недостаток компетенций в управлении рисками, ошибки в финансовом анализе могут привести органы власти к дополнительной ответственности по рискам проекта ГЧП, проблемам в управлении долгом и повышению бюджетной нагрузки .
Помимо явных обязательств, органы государственного и муниципального управления, участвуя в проекте ГЧП, несут неявные обязательства и риски (например, ожидания со стороны населения, политические условия), которые часто реализуются на поздних стадиях проекта ГЧП, и которые важно принимать в расчет при определении объемов бюджетного финансирования и оценке проектов.

1.2 Нормативно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в РФ

В законодательстве нашей страны в отношении ГЧП существует правовая регламентация, относящаяся к категории комплексной, в связи с чем вполне можно вести речь о том, что ГЧП является не предметом регулирования, а комплексным институтом права. Сочетание разных законодательных отраслей, одновременно применяемых в процессе осуществления ГЧП – это особенность правового урегулирования данного комплексного института права, что, следовательно, оказывает влияние на характер правового урегулирования общественных отношении в таких партнерствах.
Началом истории ГЧП в России можно считать 2004 г., когда был сформирован Совет по конкурентоспособности при Председателе Правительства РФ. Аналогичные консультативные органы стали формироваться в министерствах и ведомствах. Одной из их задач было налаживание сотрудничества органов исполнительной власти с сообществом предпринимателей. С уверенностью можно сказать, что развитие ГЧП в РФ находится на начальном этапе.
В качестве законодательной базы ГЧП в нашей стране служат Гражданский, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Таможенный Кодекс, Федеральные законы «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 № 225-ФЗ), «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ, «Об особых экономических зонах РФ» от 22.07.2005 № 116-ФЗ, «О банке развития» 17.05.2007 № 82-ФЗ ), Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» от 01.03.2008 № 134 ), Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., утверждённая распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р. Особо масштабные проекты ГЧП регулируются специальными нормативно-правовыми актами на федеральном, так и на региональном уровне. В качестве примера можно привести федеральный закон «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» от 30.10.2007 № 238-ФЗ. Итак, законодательство о ГЧП в РФ, безусловно, основывается на положениях Конституции РФ . Например, в части 1 статьи 8 Конституции РФ гарантируется единство экономического пространства, свободные перемещения товаров, услуг и финансов, поддержка конкуренции, а также свобода экономической деятельности, а во 2 части той же статьи признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Статья 34 гласит о недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. А особое внимание в рамках данной работы важно обратить на часть 2 статьи 41 Конституции РФ: «В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию» .
«Программа экономического развития России на среднесрочную перспективу» стала первым правовым документом в России, где привели основные понятия ГЧП.
В Программе отметили, что «развитие действенных институтов взаимодействия бизнеса и государства – это одно из важных условий создания действенной экономической политики, увеличения инновационной активности, развития социальной и экономической инфраструктуры. ГЧП подразумевает применение концессионных и лизинговых механизмов, финансирование при привлечении частных инвестиций социальных программ и инвестпроектов, обладающих стратегическим значением».
На федеральном уровне сформирована определенная правовая база, регламентирующая отдельные стороны государственно-частного партнерства. Ключевыми нормативными правовыми актами в этой области выступают:
? Федеральный закон от 21.07.2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ для муниципальных и государственных нужд»;
? Федеральный закон от 21.07.2005г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
? Федеральный закон от 22.07.2005г. №116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ»;
? федеральные законы, осуществляющие регламентирование создания и деятельности государственных корпораций;
? постановление Правительства России от 01.03.2008г. №134 «Об утверждении правил создания и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ» и др.
Основным законом в области ГЧП на федеральном уровне является Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ, а также внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» от 13.07.2015 N 224-ФЗ.
Очень важный федеральный закон о ГЧП – это Федеральный закон от 21.07.2005 г. 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», регулирующий концессии. То есть, концессионер обязуется построить/реконструировать конкретный объект за свой счет и использовать этот объект на протяжении определенного договором срока. При уступке частному инвестору прав владения и использования, концедент всегда сохраняет право собственности относительно объекта концессии, что существенно ограничивает возможности частного партнера к мобилизации заемного финансирования. Основа концессии – модель партнерства, известная на западе как схема BTO (Build-Transfer-Operate, «строительство-передача-эксплуатация»), и ее вариация - схема RTO (Rehabilitate-Transfer-Operate, «реконструкция-передача-эксплуатация»).
Федеральный закон от 21.07.2005г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» осуществляет регулирование отношений, связанных с подготовкой, заключением, а также выполнением и прекращением концессионных соглашений, включая:
? перечень объектов данного соглашения;
? специфику передачи в данные отношения отдельных видов имущества;
? определение ключевых обязанностей и прав сторон;
? гарантии законных интересов и прав сторон соглашения;
? порядок заключения, изменения и расторжения концессионных соглашений (особенно касательно принятия решения о заключении концессионного соглашения и осуществления конкурсных процедур).
Законом предусмотрена единственная модель концессионного соглашения, согласно которой концессионер строит и (либо) реконструирует объект соглашения, который находится в собственности концедента либо должен быть передан в собственность концеденту после строительства (реконструкции) с дальнейшей эксплуатацией этого объекта концессионером на правах владения и пользования.
В 2015 году был принят Федеральный закон №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Фе¬дерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий¬ской Федерации». До данного момента разработка законодательства о ГЧП осуществлялась лишь на уровне регионов: к первому марта 2015 г. в 68 субъектах приняли законодательство об участии субъектов РФ в данном партнерстве. Феде-ральный закон прописывает ключевые понятия, в т. ч. впервые вве¬денные на законодательством уровне: ГЧП, соглашение о ГЧП, МЧП, соглашение о МЧП, публич¬ный и частный партнер и пр. В данном законе приводится определение специального правового режима для объектов данных соглашений, в нем прописывается специфика заключения соглашения о ГЧП (МЧП) и его прекращения, гарантии законных интересов и прав частного партнера и пр.
В рамках текущего российского законодательства ГЧП рассматривают в качестве альтернативы приватизации. Данная модель взаимодействий за государ¬ством сохраняет ведущие контролирующие функции в важных экономических секторах, обеспечивая раскрытие потенциала частного бизнеса, а также является фор¬мой отношений, которая дает государству возможность оптимизацию реализации собственных обязанностей перед общественностью, иными словами – предоставлять населению публичные блага. В российском законодательстве закрепляются, а в правоприменитель¬ной практике зачастую применяются нижеследующие формы ГЧП: контракты либо же административные договоры; лизинг (как договор аренды); концессионное соглашение; соглашения о разделе продукции; контракты, предполагающие разные виды работ и отношений собственности (основной пример - со¬вместные предприятия).
Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не называет смешанным договором напрямую соглашение о ГЧП, а также не дает правовой его квалификации. В то время как в Федеральном законе от 21.07.2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» напрямую определяется, что концессионное соглашение – это «договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из Закона о концессионных соглашениях или существа концессионного соглашения» (пункт 2 статьи 3).
При учете того, что соглашение о ГЧП и концессия в «широком» смысле ГЧП осуществляют регулирование сходных правоотношений сторон, то встает вопрос по поводу того, что аналогичные правовые договорные конструкции нужно квалифицировать схожим образом, в связи с чем нужно выяснить, выступает ли соглашение о ГЧП как поименованный смешанный договор либо же при конкретных обстоятельствах его можно квалифицировать в качестве самостоятельного договора.
Прежде всего, результат анализ законодательного определения понятия «смешанный договор» говорит о том, что о смешении вести речь можно в отношении элементов только таких договоров, которые предусматривает закон либо же иные правовые акты (иными словами – когда происходит объединение (смешение) элементов только поименованных, известных в рамках объективного права договоров). Но правильным представляется расширительное толкование пункта 3 статьи 421 ГК РФ и отнесение к смешанным договорам и смешанных договоров, сочетающих элементов как поименованных и непоименованных договоров в объективном праве. Поэтому даже в случае смешивания условий непоименованного и поименованного договора требуется «наличие нормативно-правовой модели хотя бы одного договорного компонента» . Этой же позиции придерживается и Брагинский М. И.
Второй момент состоит в том, что смешанный договор не входит в число поименованных, хотя Брагинский М. И. признал, что из данного правила делаться могут определенные исключения, которые устанавливает закон .
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что соглашение о ГЧП в соответствующем законодательстве сконструировано в качестве самостоятельного, а не смешанного договора. Но в случае включения в него сторонами элементов/обязательств иных договоров в рамках урегулированных Законом о ГЧП, соглашение о ГЧП можно признать смешанным договором при приоритетном регулировании спорных отношений Законодательством о ГЧП.
Подводя итог вышесказанному, нужно отметить, что такую правовую категорию, как соглашение о ГЧП, нельзя однозначным образом истолковать ввиду неурегулированности данного вопроса законодателем, который таким образом дает субъектам права возможность через такую конструкцию индивидуально регулировать общественные отношения при осуществлении проектов ГЧП .
На региональном уровне законодательные акты по ГЧП представлены законами субъектов РФ. Примером такого закона может служить Областной закон Ленинградской области «Об участии Ленинградской области в государственно-частных партнерствах» от 14.10.2011 N 78-оз.
На данный момент региональные законы о ГЧП приняли более чем в 60 регионах РФ. В основном цель разработки регионального закона о ГЧП состояла в том, чтобы создать правовой инструмент, который выступил бы как альтернатива концессионным соглашениям.
Анализ регионального законодательства в сфере государственно-частного партнерства дает возможность выделить 2 главных группы регионального законодательства о государственно-частном партнерстве:
? законы, содержащие достаточно детальное регулирование вопросов государственно-частного партнерства и во многом имеющие схожие положения с законом г. Санкт-Петербурга о государственно-частном партнерстве. Как правило, они включают детальное описание форм государственно-частного партнерства (форм участия публичного партнера), а также гарантии прав партнеров и пр.;
? законы, содержащие рамочное регулирование отношений в сфере государственно-частного партнерства. Содержат только общие положения (обычно состоят из пяти-семи статей) и являются в реальности декларативными документами.
Одной из основных проблем законодательства регионов в области ГЧП является существование рисков противоречия данных законов а значит, определенных положений соглашений по ГЧП проектам, осуществляемых в соответствии с указанными законами, императивным нормам федерального законодательства. Необходимо указать, что данные риски объективны, обусловлены отсутствием эффективного регулирования отношений в пределах ГЧП на государственном уровне, а также не зависят в целом от уровня качества подготовки законодательства субъектов РФ (хотя, естественно, при качественной проработке нормативно-правового акта часть рисков может быть значительно уменьшена) .
Среди наиболее значимых рисков необходимо указать:
? риски признания регионального закона по ГЧП как недействительного;
? риски переквалификации в соглашение концессионное;
? риски переквалификации в госзаказ;
? риски по получению прав на недвижимость.
В настоящий момент в РФ вследствие бюджетных ограничений нет возможности производить финансирование публичной инфраструктуры, необходимой для выполнения полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, в надлежащих областях деятельности исключительно за счет бюджетных ресурсов.
В отечественном законодательстве нет достаточных правовых условий для инвестирования в инфраструктурные долгосрочные проекты для улучшения доступности и качества публичных услуг на условии распределения рисков и мобилизации компетенций и частных инвестиций - проекты ГЧП.
На данный момент развитие ГЧП в России имеет дело с субъективными и объективными препятствиями, в числе которых могут быть выделены следующие:
? отсутствие идеи развития ГЧП, а также стратегии последовательного введения и применения моделей ГЧП;
? на уровне законодательства отсутствуют четкие ориентиры развития отраслей и сфер, где органы публичной власти и бизнес-структуры могут заключать договора и соглашения публично-правового характера, а это не дает возможности установления долгосрочных взаимоотношений;
? не развита банковская система;
? несогласованность концессионного, земельного и бюджетного законодательства;
? недостатки законодательства, регламентирующего конкретные виды ГЧП;
? отсутствует обоснованная методика комплексной проверки реалистичности финансовых предложений конкурсантов, несбалансированность финансовых и технических критериев отбора конкурсных заявок;
? высокий уровень транзакционных расходов;
? отсутствие опыта осуществления и управления подобными проектами, квалифицированных специалистов в сфере государственно-частного партнерства и пр.
В отдельных регионах (Санкт-Петербург, Республика Татарстан) эти риски компенсируются благодаря четкому политическому намерению применять механизмы ГЧП. Однако этот пример не устраняет риск того, что территориальные органы прокуратуры, Министерства юстиции Российской Федерации или Федеральной антимонопольной службы в других субъектах Российской Федерации могут вынести решение о превышении субъектами Российской Федерации полномочий при принятии региональных законов о ГЧП, либо о переквалификации соглашения в концессионное соглашение или даже в государственные закупки, а также оспорить порядок отбора частного инвестора или процедуры передачи ему государственного имущества в рамках проекта .
В России все же есть такие проблемы правовой регламентации в данной сфере: несовершенная нормативно-правовая база по разграничению федеральных и региональных полномочий; фискальность законодательства о налогах и сборах; отсутствует правовое обеспе¬чение долгосрочного финансирования данных проектов; отсутствует правовое закрепление концепции развития ГЧП и их поддержки; отсутствует независимая судебная система; коррупция, которая мешает развивать частное финанси¬рование федеральных и региональных проектов; политизированные право¬вые и экономические решения. Следовательно, ключевые способы ре¬шения данных проблем: совершенствовать правовую регламентацию и стимулировать совместное финансирование; развивать косвенное финан¬сирование; реализация гибкой политики в сфере тарифов и налогов; сформировать пра¬вовую основу коммерциализации результата НИР; обеспечение льготного кредитования с целью поддержки отечественных мощностей; выдавать лицензии предпринима¬телям, которые ориентируется на импортозамещение; привлекать стратегически значимых инвесторов из-за рубежа посредством целевых преференций; развивать правовые механизмы применения инфраструктурных и проектных обли¬гаций; освободить от уплаты НДС выплаты, компенсации и комиссионные менеджерам УК; сократить ставки налога на доходы от прироста капитала.
В настоящее время одним из немногих практических механизмов участия государства в инвестиционной деятельности в качестве инвестора является предоставление бюджетных инвестиций в объекты муниципальной и государственной собственности, регулируемое ст. 79 БК РФ. При этом осуществление государственной поддержки инвестиционных проектов на федеральном уровне происходит посредством предоставления субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, на безвозмездной и безвозвратной основе.
Реализация этого механизма приводит к возникновению объектов капитального строительства в государственной/муниципальной собственности либо к реприватизации объектов недвижимости.
Более целесообразным и оптимальным механизмом государственной поддержки проектов является осуществление бюджетных инвестиций в негосударственные предприятия.

1.3. Тенденции развития государственно-частного партнерства в России

В экономической литературе описаны разнообразные модели и формы ГЧП. При этом указывается на то, что их перечень не является законченным. Выбор определенной формы ГЧП обусловлен экономической эффективностью осуществления проекта.
Имеются некоторые сложности классификации форм государственно- частного партнерства. В частности, профессор В.Г. Варнавский, отмечая то, что ГЧП имеет большой спектр подобных форм, причисляет к ним различные контракты, которые государство отдает частным предприятиям: на производство работ и выполнение общественных услуг; по управлению, по поставке товаров для нужд государства; контракты по оказанию технической помощи; отношения аренды (лизинга), складывающиеся вследствие передачи в аренду государством частному бизнесу своей собственности; СРП; государственно-частные предприятия; концессии .
Ряд экономистов двигаются дальше простого перечисления и называют основные модели ГЧП, отталкиваясь от условий того, какую роль каждый из партнеров реализует в отношении собственности, управления, а также финансирования. Одновременно с этим существуют модели: оператора, кооперации, концессии, договора, а также лизинга.
В экономической теории разработаны и более сложные типологии, при этом наблюдается установка упорядочения форм ГЧП в зависимости от уровня огосударствления имущества и доходов. Существует такая классификация: сервисные контракты (контракты на производство работ и выполнение общественных услуг, поставку товаров для нужд государства, а также контракты по оказанию технической помощи), контракты управляющие (контракты по обслуживанию объекта, по управлению объектом, контракт «под ключ»); временная передача и аренда прав (СРП, лизинг, инвестиционные контракты); соглашения концессионные, а также акционирование, долевое участие частного капитала в госпредприятиях (предприятия совместные). Иные исследователи кроме названных моделей рассматривают также модель планирования соцэкономразвития (информационная, централизованного планирования, структурированного роста, программного управления). Такие классификации разрабатываются и зарубежными исследователями.
Необходимо указать на то, что типология форм государственно – частного партнерства выделяется не только в экономических трудах. В осуществлении культурной политики исследуются такие формы ГЧП, как доверительное управление недвижимостью в области культуры и историко-культурными комплексами (зданиями театров, музеев, библиотек и пр.); безвозмездная передача частному сектору объектов культурного наследия, а также культуры, которые находятся в аварийном либо руинированном состоянии с выполнением их реставрации либо капитального ремонта из средств бизнеса; осуществление творческих конкурсов; охрану авторских и смежных прав; формирование частными инвесторами электронных музеев, библиотек, архивов и пр.
Наиболее распространенной причиной вовлечения частного сектора в управление инфраструктурными объектами является более высокая эффективность частного менеджмента, обуславливающая более низкие затраты при более высоком качестве по сравнению с государственным и муниципальным управлением. В общем случае это верно как для текущих, так и для капитальных затрат по инфраструктурным проектам .
Более эффективный менеджмент определяется более сильной (относительно государственных служащих) мотивацией частных инвесторов, стремящихся к максимизации прибыли и отдачи от инвестиций.
Зарубежная практика свидетельствует о том, что проекты, реализуемые в рамках ГЧП, достигают большей результативности, чем проекты, реализуемые только силами публичного сектора.
В частности, по статистике, приведенной рядом зарубежных исследователей для стран-участниц ОЭСР, превышение фактических затрат над плановыми по проектам ГЧП имеет место примерно в 3 раза реже, чем для государственного заказа. При этом отмечается, что превышение плановых сроков характерно как для ГЧП, так и системы госзаказа. Однако в проектах ГЧП превышение имеет место на ранних стадиях (ввиду более сложных предпроектных и подготовительных работ), тогда как при госзаказе срывы сроков возникают на стадиях строительства и реализации проектов.
Основной задачей механизма ГЧП в сфере венчурного инвестирования является содействие в формировании экономико-правовой среды, являющейся благоприятной к функционированию венчурного капитала, а также развития инновационного высокотехнологичного бизнеса. При этом, функция организационно-экономического механизма ГЧП - обеспечение роста инновационного высокотехнологичного бизнеса, а также экономики в целом.
Развитие партнерства предпринимательства и государства в разрешении задач соцэкономразвития в последние годы выступило одной из ключевых задач государственных органов власти развитых государств, к разрешению которых привлечено большое число научных учреждений, предпринимательских структур и иных организаций. ГЧП осуществляет нижеследующие характерные функции:
? удовлетворение потребностей общественного сектора с применением либо заимствованием средств частного сектора;
? поддерживание государственных полномочий и функций, оказывая при этом услуги вместе с частным сектором;
? включает 2 или более сторон, которые стремятся к достижению общих целей.
Проекты ГЧП - одни их самых часто используемых в мире форм мобилизации частной инициативы, а также частных инвестиций и предпринимательского опыта в социальную сферу. Использование механизмов ГЧП способно:
? снизить инвестиции в строительство зданий и приобретение оборудования - благодаря применению имеющихся ресурсов социальной области;
? обеспечить возможность реализации общественно-значимых проектов в максимально короткие сроки;
? увеличить эффективность проектов благодаря участию в них частного бизнеса, обычно, более эффективного на рынке, чем государственные институты;
? обеспечить уменьшение нагрузки на бюджет благодаря мобилизации частных ресурсов, мобилизации лучших управленческих кадров, техники и технологий;
? как следствие - улучшить качество социальной защиты и социального обслуживания граждан.
Модели государственно-частных партнерств - это определенный проект партнерства, сложившийся в результате прозрачной и законной процедуры отбора соответствующих участников от частного бизнеса для разрешения определенных задач экономической политики страны.
В течение 2014 – 2017 гг. в РФ - свыше 1300 проектов ГЧП, по которым приняли решение по реализации (заключению соглашения), из них в настоящее время:
? федеральный уровень - 15 проектов;
? региональный уровень - 191 проект;
? муниципальный уровень - свыше 1100 проектов.
Проведем более подробное рассмотрение статистической информации о процессе реализации ГЧП (таблица 1).
Таблица 1
Динамика ГЧП проектов финансирования федеральных и региональных инвестиционных программ
Показатель 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г.
Число ГЧП проектов, среди них: 86 385 873 1300
- федеральных 4 9 12 -
- региональных 12 84 105 -
- муниципальных 70 292 756 -
А также по отраслям экономики
- инфраструктура транспортная - 28 37 -
- инфраструктура социальная 37 92 172 -
- инфраструктура коммунальная 12 224 636 -
- инфраструктура энергетическая 37 41 28 -
За время с 2014 по 2016 гг. общее число проектов ГЧП повысилось практически в десять раз, что прежде всего объясняет развитие законодательства о ГЧП, а также заинтересованность публичных партнеров в применении этого механизма к развитию и модернизации инфраструктуры. Большая часть проектов, находящихся сейчас на этапе запуска, - проекты муниципальные в коммунальной сфере. По результатам осуществленного исследования отмечено, что в регионах РФ в социальной сфере больше всего распространились проекты в сфере образования и здравоохранения. Если говорить о коммунальной сфере, то в ней распространились ГЧП-проекты в сфере централизованных систем водоснабжения, а также переработки ТБО. Распространяются проекты в сфере производства, а также распределения и передачи теплоэнергии, в сфере автодорог.
На данный момент развитие ГЧП в России сдерживает ряд факторов. Текущая ситуация в российской экономике оказывает негативное влияние на привлечение инвестиций в долгосрочные проекты, а привлечение зарубежных инвесторов в отечественные ГЧП проекты затрудняют макроэкономические факторы (включая политические). Поэтому наиболее явная проблема, с которой имеют дело представители регионов РФ в процессе реализации ГЧП проектов, состоит в отсутствии инвесторов. Отсутствие опыта введения проектов – это также серьезная проблема, как полагают представители субъектов РФ. В процессе исследования выявили сложности, с которыми имеют дело субъекты РФ в ходе привлечения инвесторов в ГЧП проекты. Так, сложности имеют связь с длительным сроком реализации проектов, нехваткой опыта и невысоким уровнем компетенций участников рынка ГЧП. Также есть и финансовые сложности, с которыми имеют дело субъекты РФ в процессе привлечения инвесторов в ГЧП проекты. Осложняют развитие ГЧП в РФ и проблемы во взаимодействии государства и бизнеса. Кроме того представители субъектов РФ говорят о недостаточной информированности потенциальных инвесторов о запланированных к реализации проектах и продолжительных сроках согласования федеральными исполнительными органами власти вопросов, которые связаны с реализацией проектов. Препятствие для частных инвесторов состоит также в низком уровне методологической проработки проектов от государства (низкий уровень качества подготовки проектных документов к реализации ГЧП проектов).
Далее проведем рассмотрение динамики привлекаемых средств в местные, региональные и федеральные ГЧП проекты (таблица 2). В 2014-2018 гг. рынок ГЧП достаточно активно развивался.
Таблица 2
Показатели динамики привлекаемых средств в федеральные, региональные и местные ГЧП проекты в 2014 - 2018 гг. Показатель 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. (оценка)
Суммарной стоимости ГЧП-проектов, частных и государственных инвестиций, миллиардов рублей (накопленным итогом) 1125 2966 3246 2667 3549
Общих объемов привлеченных частных инвестиций за весь период, миллиардов рублей (накопленным итогом) 1084 2816 3189 2333 3105
Объемов привлеченных частных инвестиций за год, миллиардов рублей 234 558 640 626 772

Рост рынка ГЧП в 2017-2018гг. был связан с ростом числа подписанных концессионных соглашений и финансовым закрытием крупных инфраструктурных проектов, запущенных в 2016г. В соответствии с прогнозами Минэкономразвития, к концу 2018г. общие объемы привлеченных частных инвестиций в ГЧП проекты составят порядка 3105 миллиардов руб. (повышение общих объемов частных инвестиций за 2018г. будет равным 33 %), из них за 2018г. в соответствии с прогнозными оценками будет привлечено около 770 миллиардов рублей. Рост количества ГЧП проектов обусловит то, что концессионные соглашения по развитию муниципальной инфраструктуры выступят как одна из основных форм привлечения частных инвестиций, и количество данных проектов будет расти. На развитие ГЧП также окажет влияние то, как быстро рынок сможет адаптироваться к новому закону о ГЧП и формируемым вокруг него нормативно-правовым основам.
Некоторое понижение объемов привлеченных частных инвестиций в проекты ГЧП в 2017 году вызвали финансовые трудности, с которыми имеют дело субъекты РФ в процессе привлечения инвесторов в проекты ГЧП: нехватка реальных денег у инвесторов, а также дороговизна кредитного ресурса, отсутствие возможности государства возместить вложенные средства инвестора, ограниченность бюджетного ресурса ряда субъектов РФ, низкая доходность ГЧП проектов. Отмечены и некоторые рыночные (сложная с позиции прогнозирования и планирования ситуация экономики, недостаточный уровень активности инвесторов в связи с высокой ставкой по кредитам) и правовые сложности (низкий уровень информированности сферы бизнеса о юридических формах ГЧП, низкий уровень правовой защищенности частных инвесторов и кредиторов в процессе реализации муниципальных и региональных инфраструктурных проектов) .
В сфере инвестиций было сформировано проектное финансирование. С учетом того, что в проектах ГЧП распространена гарантийная поддержка со стороны публичного партнёра, данный вид финансирования является наиболее обоснованным и целесообразным, поскольку нет обязательности наличия дополнительного кредитного обеспечения. Укрупненно проектное финансирование ГЧП – это финансирование инвестпроектов, когда предоставление кредитов осуществляется напрямую формируемой специальной проектной организации, вместе с тем обеспечение долга ограничивают текущие активы проекта и будущие доходы. Возникновение проектного финансирования обусловлено масштабными проектами, инициаторами которых являются несколько крупных инвесторов, не способных поодиночке его реализовать . В настоящее время в России реализация инфраструктурных проектов возможна способами, схематично указанными на рисунке 1. Реализация инфраструктурного проекта при привлечении внебюджетных средств возможна при помощи форм ГЧП и других договорных форм осуществления проектов. Рис. 1. Способы реализации федеральных и региональных инвестиционных проектов Одним из преимуществ, присущих ГЧП в развитии инфраструктурного инвестиционного комплекса, является многообразие форм. При их помощи охватывается довольно большой круг сегментов инфраструктуры, отражается степень государственной потребности в инвестициях. Существует условное разделение их на группы. Первая – институциональная, она охватывает все совместные предприятия между сторонами, вторая – контрактная.
В России на сегодняшний день нет единого закона, регулирующего механизмы государственно-частного партнерства, между тем, во многих регионах уже имеется свое видение партнерств в форме региональных законодательных актов и выработан ряд федеральных законов, в той или иной степени охватывающих государственно-частное партнерство . В соответствии с законодательством различаются основные формы государственно-частного партнерства, в первую очередь - государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора . Государственный или муниципальный контракт является договором, который заключается заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта РФ либо муниципального образования для обеспечения нужд государственного или муниципального уровня. Среди всех имеющихся форм государственно-частного партнерства использование концессий происходит наиболее активно, поскольку они играют наиболее существенную роль в отраслях производственной инфраструктуры: автодорожном хозяйстве, железнодорожном транспорте, электроэнергетике, портах, магистральной транспортировке газа, аэропортах, и т.д. Наиболее прогрессивная и комплексная форма ГЧП – концессии. В отличие от остальных, концессия является более долгосрочной, а за счет этого стороны могут планировать стратегически свою деятельность. Также отметим, что, заключая концессию, частная сторона получает полную свободу в принятии решений. Отметим и то, что при необходимости защиты общественных интересов государство сможет воздействовать на концессионера . Недостатками их являются сложность долгосрочных финансово-экономических расчетов ввиду долгого срока окупаемости объектов инвестиций, а это создает некоторые проблемы и вызывает дополнительный риск невыполнения условий по концессии .
Проблема ограниченного применения венчурного финансирования в Российской Федерации вызвана наличием законодательных ограничений, связанных с созданием венчурных фондов, которые нужно создавать только в форме закрытых паевых инвестиционных фондов (ПИФ) и обладают правом единовременного вложения всех привлеченных денежных средств, а не по мере создания портфеля проектов, что от них требует поиска успешных вариантов инвестирования, которые были бы рассчитаны на получение высокой прибыли. Данные ограничения не могут способствовать широкому введению венчурного финансирования, так как стимулируют инвесторов выбирать исключительно успешные проекты с коммерческой точки зрения.
Для бизнеса наиболее существенным риском, который обусловлен участием государства в проектах государственно-частного партнерства как партнера, является риск отсутствия у государственных структур реальной ответственности за реализацию проекта. Распределение рисков при предварительной подготовке проекта ГЧП (разработка бизнес-плана, ТЭО, проектной документации т.д.) между государством и его возможными партнерами из частного бизнеса осуществлено достаточно четко. При возникновении в предлагаемой бизнесу правительственной документации отказов и неувязки в спецификациях проекта ответственность за все риски возлагается только на правительство. В случае наличия ошибок и неточностей в документации и предложениях претендента на проект государственно-частного партнерства, ответственность возлагается на него. Технические риски, главным образом, связаны с подготовкой проекта, осуществлением строительства, эксплуатацией и управлением (качество, процесс производства, стоимость отсрочки, дата завершения, стоимость изменения требований и условий, первоначально согласованных). Ответственность по указанным рискам возлагается на бизнес-партнера государства и/или фирму-подрядчика .
К числу наиболее существенных рисков для бизнеса, обусловленных участием государства в роли партнера в проектах государственно-частного партнерства относятся:
? Отсутствие ответственности государственных структур относительно реализации проекта.
? Продолжительность процесса согласования разных аспектов проекта в государственных структурах.
? Отсутствие координации действий, единой программы и наличие различных интересов у министерств и ведомств в сфере государственно-частного партнерства.
? Существование риска относительно сокращения или прекращения финансирования проекта при изменении приоритетов осуществления бюджетных расходов. ? Недостаточно накопленный опыт и нехватка квалифицированных специалистов у частного бизнеса и государственных органов в отношении разработки, реализации и управления проектами государственно-частного партнерства.
? Наличие трудностей при разрешении конфликтных ситуаций/споров частного бизнеса и государственных структур. ? Присущая противоположность интересов федеральным, региональным и муниципальным властям.
? Риск выполнения условий контракта органами власти на ненадлежащем уровне.
? Сложности при осуществлении выхода частного бизнеса из проекта и возврата вложенных инвестиций.
? Стремление государственных структур к осуществлению излишнего контроля в процессе реализации проекта.
Предоставление государством гарантий относительно поддержки проектов государственно-частного партнерства, его готовность и способность к обеспечению компенсации рисков политического характера выступают в качестве ключевых вопросов для частных инвесторов, что является особенно актуальным при привлечении иностранных инвестиций, которые наиболее чувствительны к рискам политического характера .
Учитывая это, можно сформулировать следующие предложения относительно развития государственно-частного партнерства в РФ, посредством реализаций которых была бы возможна минимизация рисков частного бизнеса:
а) Создание общей среды развития государственно-частного партнерства, которая включает:
? обеспечение более прозрачного взаимодействия органов власти и бизнеса;
? усиление доверительности отношений органов власти и бизнеса;
? предоставление информации органам государственной власти, предприятиям и общественности относительно возможностей и преимуществ государственно-частного партнерства;
? фиксация государственно-частного партнерства в стратегических проектах развития государства и регионов.
б) Усиление нормативно-правовой базы ГЧП:
? осуществление дальнейшей проработки нормативно-правовой базы данного партнерства, в частности более детальное исследование разных правовых аспектов партнерства;
? оптимизация ФЗ «О концессионных соглашениях», устранение недостатков, к примеру, положения о типовых соглашениях;
? проведение дальнейшей проработки тарифного регулирования, земельного законодательства, налогообложения, процедуры регистрации отдельных объектов государственно-частного партнерства .
в) Усиление государственных гарантий и поддержки государства в отношении партнеров частного сектора по следующим направлениям:
? увеличение числа инструментов финансирования проектов государственно-частного партнерства, в том числе осуществление дальнейшего улучшения кредитного финансирования, а также совершенствования законодательства в целях более эффективного применения облигационных займов;
? предоставление инвесторам гарантии относительно соблюдения условий проектов в случае смены приоритетов социально-экономического развития во всех уровнях власти;
? осуществление дальнейшего развития компенсационных механизмов, в частности, формирование более мобильных способов компенсации минимального дохода концессионеру, позволяющих избежать ежегодное одобрение бюджета;
? предоставление гарантий относительно неизменности тарифного регулирования, ввиду того, что изменение тарифов государством может оказывать существенное влияние на рентабельность проекта;
? обеспечение бизнесу четких и понятных процедур выхода из проекта наряду с возвратом вложенных инвестиций в случае возникновения веских оснований, которые предусмотрены в соглашении сторон;
? выработка процедур по защите проектов государственно-частного партнерства от национализации или конфискации, а также обеспечение инвестору возмещения затрат при наступлении подобных обстоятельств; совершенствование механизмов разрешения споров между сторонами, что приобретает особую важность в условиях слабого развития судебной системы .
г) Формирование единого государственного органа по вопросам государственно-частного партнерства, а также системы подготовки соответствующих специалистов.
д) Привлечение к сотрудничеству деловых объединений.
е) Осуществление более тщательной проработки проектов при участии обеих сторон с одновременным привлечением общественности:
? снижение уровня рисков при реализации проектов;
? осуществление согласования проекта с общественными организациями местного уровня и населением, которые заинтересованы в его реализации.
Из этого следует, что ГЧП – это юридически закрепленная форма сотрудничества государства и частного бизнеса с целью осуществления средне- и долгосрочных инфраструктурных инвестпроектов, значимых в социально-экономической сфере для общества. В целом же, введение данных механизмов ГЧП даст возможность улучшения социально-экономических показателей, роста инвестиционной привлекательности, обеспечения динамичного инновационного развития.