Теоретические и правовые основы государственно-частного партнерства

1.1 Государственно-частное партнерство как форма взаимодействия государства и бизнеса

Разнообразные модели ГЧП в последнее время получают широкое распространение в разных отраслях. Нужно отметить среди них строительство железнодорожных и автомобильных дорог, мостов и туннелей, позволяющих успешно реализовывать программы по развитию транспортных комплексов под государственным контролем.
Вопрос поиска эффективных форм инвестиционной деятельности получает актуальность в условиях, когда не хватает инвестиционного ресурса, невозможно полноценно пользоваться собственными средствами субъектов хозяйствования, а также когда участие государства в инвестиционной деятельности является ограниченным. Сегодня государственно-частное партнерство может быть одной из наиболее эффективных форм данной деятельности .

<h1>РЕКЛАМА</h1>

<p>Вам нужен доход от траффика вашего интернет соединения? Зарегистрировался на телефон и забыл, а через 3 месяца посмотрел и к выводу у тебя от 30 баксов.При регистрации по ссылке вам подарят 5 долл. <a href="https://r.honeygain.me/PHILCDD0FB">https://r.honeygain.me/PHILCDD0FB</a> </p>
<hr>

Понятие «государственно-частное партнерство» (Public-Private Partnership, PPP), возникло в начале 1980-ых годов для описания специфичных отношений между государством и частным сектором. Партнерство государственного и частного секторов содействует обеспечению комбинации интересов предпринимательства и общества. В литературе предлагаются различные варианты, применяемые как синонимы государственно-частного партнерства – партнерство частно-государственное, партнёрство частно-общественное, партнёрство муниципально-частное, партнёрство публично-частное, партнёрство общественно-частное, предпринимательство частно-государственное и пр. Все представленные трактовки выражают одно и то же явление - государственно-частное партнерство, однозначное толкование которого отсутствует, хотя эксперты делают акцент на 2-х свойствах - на социальной значимости осуществляемых проектов и распределении рисков при их выполнении.
Предложено множество разнообразных определений государственно-частного партнерства, однако в общем случае данный термин описывает совокупность разнообразных форм взаимодействия государства и частного сектора для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. При этом первостепенное значение отводится главенствующей роли государства .
Определения ГЧП отличаются также в ряде стран Евросоюза. В Великобритании, к примеру, данное партнерство понимают как «основной компонент стратегии правительства по обеспечению высококачественного, современного коммунального обслуживания, а также повышению конкурентоспособности государства». В Ирландии – это «сотрудничество частного и государственного секторов с целью реализации определенного проекта либо оказания населению социальных услуг, обязанность по предоставлению которых возложена на государственный сектор». Данное партнерство в Америке является «закрепленным соглашением государства и частного предприятия, позволяющим последнему принимать согласованное участие в госсобственности и исполнять функции, традиционно входящие в сферу ответственности публичной власти».
Публичные образования посредством данного партнерства выполняют задачи, поставленные перед ними, растет качество и доступность предоставляемых ими услуг. На достижение указанных целей мобилизуют ресурсы частного инвестора, делят риски между сторонами партнерства.
По определению Всемирного Банка: ГЧП - «…соглашение между частной и публичной сторонами о производстве, оказании инфраструктурных услуг, заключаемое для привлечения дополнительных инвестиций, средство для повышения эффективности бюджетного финансирования» . В Евросоюзе данное партнерство понимается как «формы кооперации бизнеса и общественных властей, служащих целям обеспечения финансирования, модернизации, строительства, эксплуатации, управления, инфраструктуры либо оказания услуг». Варнавский В.Г. раскрыл данное понятие наиболее полным образом. Автор утверждает, что ГЧП - это «юридически закрепленная форма взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов муниципальной и государственной собственности, и услуг, которые исполняют и оказывают муниципальные и государственные органы, предприятия и учреждения, для реализации значимых для общества проектов во многих видах экономической деятельности» В соответствии с вышесказанным предметами сотрудничества являются: собственность государства и муниципалитета, услуги, оказываемые различными органами власти и бюджетными учреждениями.
Вышесказанное позволяет сформулировать следующее определение ГЧП. Под государственно-частным партнерством следует рассматривать особую закрепленную юридически форму сотрудничества частного сектора и государства для реализации средне- и долгосрочных инвестиционных инфраструктурных проектов, значимых в соцэкономразитии общества. Иными словами, временный характер присущ ГЧП, поскольку для исполнения той или иной задачи соглашение заключают на небольшие сроки. А это его и отличает от других форм отношений государства и бизнеса .
Можно рассматривать ГЧП в широком и узком смысле. ГЧП в широком смысле – это любые взаимодействия государства и бизнеса, направленные на достижение социально-экономических целей региона или всей страны. Помимо этого, они нацелены на взаимодействия бизнеса и государства по арендным отношениям, контрактам, осуществлению ФЦП, созданию и развитию ОЭЗ, ТОР, индустриальных парков и др. В узком значении ГЧП представляет собой различного рода контрактные формы сотрудничества публичной и частной стороны, вследствие которого происходит уменьшение нагрузки на бюджет и получение прибыли инвестором.
Таким образом, государственно-частное партнерство (ГЧП) (в иностранной теории и практике применяется термин «public-private partnership») можно определить как юридически оформленное на конкретный период взаимовыгодное взаимодействие органов и организаций публичной власти и субъектов частного бизнеса касательно объектов, находящихся в области прямого государственного интереса и контроля, подразумевающее разделение рисков между партнерами, производимое для максимально эффективного осуществления проектов, имеющих большое государственное и общественное значение.
Имущество в составе различных видов инфраструктуры может выступить объектом ГЧП. Также им могут быть различные выполняемые публичной стороной полномочия (публичные, государственные услуги).
Отношения между публичным и частным партнером при реализации того или иного проекта – это предмет данного партнерства. Ниже указаны особенности, присущие данным отношениям:
? мобилизация инвестиций в объект инфраструктуры, дальнейшее использование этого объекта с целью предоставления услуг населению либо эксплуатация объекта;
? существование инвестиционной и доходной стадии осуществления ГЧП-проекта;
? долгосрочный характер ГЧП (обычно, свыше 10 лет);
? договорная основа отношений ГЧП;
? распределение рисков между сторонами ГЧП;
? увеличение эффективности использования бюджетных средств.
Развитие инвестиционных процессов осуществляется и в таком значимом направлении, как ГЧП. Здесь государство – это и партнер, имеющий большие объемы ресурсов, и регулятор, заказчик и организатор взаимодействий, который за счет мобилизации иностранных инвестиций и частного капитала улучшает инвестиционную привлекательность региона, повышает жизненный уровень, оказывает содействию региону в соцэкономразвитии .
ГЧП позволяет обеспечить дополнительные источники финансирования инфраструктурных объектов. Во-первых, ГЧП позволяет взимать плату с пользователей объектов инфраструктуры, создавая дополнительные бюджетные доходы.
Во-вторых, ГЧП также позволяет повысить эффективность эксплуатации объектов инфраструктуры и, таким образом, высвободить дополнительные ресурсы.
ГЧП предполагает отличную от государственного заказа структуру финансирования инфраструктурных инвестиционных проектов, так как вложения распределяются на более длительном временном отрезке за счет использования долговых инструментов. Таким образом, политика в сфере ГЧП, а также решения относительно реализации проектов ГЧП, сильно зависят от проводимой политики в сфере государственного долга.
ГЧП позволяет решить задачу дефицита бюджетного финансирования в краткосрочном периоде, если регион является кредитоспособным заемщиком - в противном случае поиск инвесторов в проект ГЧП будет затруднен.
Другими словами, ГЧП является эффективным способом привлечения инвестиций в инфраструктуру, если бюджет имеет стабильные источники финансирования и приемлемую долговую нагрузку.
Проекты ГЧП являются источником долгосрочных расходных обязательств бюджета. В силу того, что такие обязательства имеют длительный срок, они подвержены дополнительным рискам и угрозам, которые сложно оценить и спрогнозировать.
Неопределенность в отношении налоговых поступлений в долгосрочном периоде (охватывающем сроки реализации большинства проектов ГЧП) может приводить к переоценке органами публичной власти возможностей бюджета и принятию чрезмерных расходных обязательств по ГЧП.
Превышение приемлемой долговой нагрузки на бюджет является типичной проблемой сферы ГЧП на стадии роста.
Несмотря на то, что в рамках ГЧП значительная часть проектных рисков приходится на частного партнера, а соответствующие инфраструктурные объекты способны самостоятельно генерировать выручку, органы государственного и муниципального управления также могут нести в ГЧП значительный объем рисков и расходных обязательств.
Принятие за основу оптимистичных прогнозов, недостаток компетенций в управлении рисками, ошибки в финансовом анализе могут привести органы власти к дополнительной ответственности по рискам проекта ГЧП, проблемам в управлении долгом и повышению бюджетной нагрузки .
Помимо явных обязательств, органы государственного и муниципального управления, участвуя в проекте ГЧП, несут неявные обязательства и риски (например, ожидания со стороны населения, политические условия), которые часто реализуются на поздних стадиях проекта ГЧП, и которые важно принимать в расчет при определении объемов бюджетного финансирования и оценке проектов.

1.2 Нормативно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в РФ

В законодательстве нашей страны в отношении ГЧП существует правовая регламентация, относящаяся к категории комплексной, в связи с чем вполне можно вести речь о том, что ГЧП является не предметом регулирования, а комплексным институтом права. Сочетание разных законодательных отраслей, одновременно применяемых в процессе осуществления ГЧП – это особенность правового урегулирования данного комплексного института права, что, следовательно, оказывает влияние на характер правового урегулирования общественных отношении в таких партнерствах.
Началом истории ГЧП в России можно считать 2004 г., когда был сформирован Совет по конкурентоспособности при Председателе Правительства РФ. Аналогичные консультативные органы стали формироваться в министерствах и ведомствах. Одной из их задач было налаживание сотрудничества органов исполнительной власти с сообществом предпринимателей. С уверенностью можно сказать, что развитие ГЧП в РФ находится на начальном этапе.
В качестве законодательной базы ГЧП в нашей стране служат Гражданский, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Таможенный Кодекс, Федеральные законы «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 № 225-ФЗ), «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ, «Об особых экономических зонах РФ» от 22.07.2005 № 116-ФЗ, «О банке развития» 17.05.2007 № 82-ФЗ ), Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» от 01.03.2008 № 134 ), Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., утверждённая распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р. Особо масштабные проекты ГЧП регулируются специальными нормативно-правовыми актами на федеральном, так и на региональном уровне. В качестве примера можно привести федеральный закон «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» от 30.10.2007 № 238-ФЗ. Итак, законодательство о ГЧП в РФ, безусловно, основывается на положениях Конституции РФ . Например, в части 1 статьи 8 Конституции РФ гарантируется единство экономического пространства, свободные перемещения товаров, услуг и финансов, поддержка конкуренции, а также свобода экономической деятельности, а во 2 части той же статьи признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Статья 34 гласит о недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. А особое внимание в рамках данной работы важно обратить на часть 2 статьи 41 Конституции РФ: «В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию» .
«Программа экономического развития России на среднесрочную перспективу» стала первым правовым документом в России, где привели основные понятия ГЧП.
В Программе отметили, что «развитие действенных институтов взаимодействия бизнеса и государства – это одно из важных условий создания действенной экономической политики, увеличения инновационной активности, развития социальной и экономической инфраструктуры. ГЧП подразумевает применение концессионных и лизинговых механизмов, финансирование при привлечении частных инвестиций социальных программ и инвестпроектов, обладающих стратегическим значением».
На федеральном уровне сформирована определенная правовая база, регламентирующая отдельные стороны государственно-частного партнерства. Ключевыми нормативными правовыми актами в этой области выступают:
? Федеральный закон от 21.07.2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ для муниципальных и государственных нужд»;
? Федеральный закон от 21.07.2005г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
? Федеральный закон от 22.07.2005г. №116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ»;
? федеральные законы, осуществляющие регламентирование создания и деятельности государственных корпораций;
? постановление Правительства России от 01.03.2008г. №134 «Об утверждении правил создания и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ» и др.
Основным законом в области ГЧП на федеральном уровне является Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ, а также внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» от 13.07.2015 N 224-ФЗ.
Очень важный федеральный закон о ГЧП – это Федеральный закон от 21.07.2005 г. 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», регулирующий концессии. То есть, концессионер обязуется построить/реконструировать конкретный объект за свой счет и использовать этот объект на протяжении определенного договором срока. При уступке частному инвестору прав владения и использования, концедент всегда сохраняет право собственности относительно объекта концессии, что существенно ограничивает возможности частного партнера к мобилизации заемного финансирования. Основа концессии – модель партнерства, известная на западе как схема BTO (Build-Transfer-Operate, «строительство-передача-эксплуатация»), и ее вариация - схема RTO (Rehabilitate-Transfer-Operate, «реконструкция-передача-эксплуатация»).
Федеральный закон от 21.07.2005г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» осуществляет регулирование отношений, связанных с подготовкой, заключением, а также выполнением и прекращением концессионных соглашений, включая:
? перечень объектов данного соглашения;
? специфику передачи в данные отношения отдельных видов имущества;
? определение ключевых обязанностей и прав сторон;
? гарантии законных интересов и прав сторон соглашения;
? порядок заключения, изменения и расторжения концессионных соглашений (особенно касательно принятия решения о заключении концессионного соглашения и осуществления конкурсных процедур).
Законом предусмотрена единственная модель концессионного соглашения, согласно которой концессионер строит и (либо) реконструирует объект соглашения, который находится в собственности концедента либо должен быть передан в собственность концеденту после строительства (реконструкции) с дальнейшей эксплуатацией этого объекта концессионером на правах владения и пользования.
В 2015 году был принят Федеральный закон №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Фе¬дерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий¬ской Федерации». До данного момента разработка законодательства о ГЧП о�