Теоретические основы и нормативно-правовое регулирование органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления в Российской Федерации
1.1. Теоретические основы и нормативно-правовое регулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Для Российской Федерации как федеративного государства характерно наличие нескольких уровней государственного управления: федерального уровня, регионального (органы власти субъектов) и местного (органы местного самоуправления). Система трехуровневой власти является одним из признаков демократичности государства, а разделение полномочий между этими уровнями власти – признаком ее децентрализации.
РЕКЛАМА
Вам нужен доход от траффика вашего интернет соединения? Зарегистрировался на телефон или другой гаджет и забыл, а через 3 месяца посмотрел и к выводу у тебя от 30 баксов.При регистрации по ссылке вам подарят 5 долл.
Теоретические основы, определяющие особенности организации, деятельность и систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, нашли своё отражение в Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ), федеральных конституционных законах, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.
Основы конституционного строя России, касающиеся организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, включают следующие концептуальные положения:
1) Конституция РФ (ст. 10) закрепляет, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную – три самостоятельные ветви власти. Этот принцип распространяется и на региональный уровень организации государственной власти, следовательно, система органов государственной власти субъектов Федерации должна строиться в соответствии с принципом разделения властей, то есть органы государственной власти субъектов Федерации не должны совмещать в себе функции законодательной, исполнительной и судебной власти (в любом сочетании). Это также подтверждается употреблением Конституцией РФ терминов «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации», «органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации», «законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации» (ст. 77, 78, 85, 95, 125, 134, 136 и др.);
2) в ст. 1 Конституции РФ содержится определение России как государства с республиканской формой правления, следовательно, недопустимо использование элементов монархической формы правления в построении системы органов государственной власти субъектов Федерации, следовательно, государственные органы должны регулярно избираться населением;
3) согласно ст. 14 Конституции РФ Россия – светское государство. Тем самым определяется невозможность организации системы органов государственной власти субъектов Федерации на основе религиозных норм, не возможность использования их в деятельности данных органов, соединения государственных органов с церковными, иного вмешательства церкви в функционирование органов государственной власти;
4) ст. 5 Конституции РФ закрепляет, что федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти. Данный принцип не означает централизации системы органов государственной власти в Российской Федерации (подчинения нижестоящих органов вышестоящим), а устанавливает механизм реализации принципа единства путем разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти [1].
Рассматривая основы конституционного строя, в соответствии с которыми должна строиться система органов государственной власти субъектов РФ, особо отметим такие положения Конституции РФ, как: высшая ценность человека, его прав и свобод (ст. 2), принцип народного суверенитета (ст. 3), верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории России (ч. 2 ст. 4), государственная целостность РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5), принцип социального государства (ст. 7), принцип разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10), принцип осуществления государственной власти в субъектах РФ государственными органами, образуемыми субъектами Федерации самостоятельно (ч. 2 ст. 11), принцип самостоятельности органов местного самоуправления (ст. 12), принцип светского государства (ст. 14), высшая юридическая сила и прямое действие Конституции РФ (ч. 1 ст. 15), обязательность соблюдения Конституции РФ (ч. 2 ст. 15).
Безусловно, субъекты РФ, строя свою систему государственных органов, определяя их компетенцию, помимо основ конституционного строя должны руководствоваться и иными положениями Конституции РФ, определяющими принципы взаимодействия региональных органов государственной власти с федеральными органами. В основном это касается органов исполнительной власти.
Так, ст. 18 Конституции закрепляет принцип непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина в РФ, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Согласно п. «н» ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Статья 77 Конституции РФ закрепляет, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Конституцией РФ регулируется возможность передачи осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации и наоборот, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ).
Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.
Как справедливо отмечает К.А. Ишеков: «Наряду с закреплением принципов, спроецированных из Конституции РФ, в региональной практике встречаются случаи провозглашения иных основных начал, прямо не указанных в Конституции РФ, но используемых в деятельности органов государственной власти» [24, с. 64].
Достаточно обширны полномочия Президента во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Федерации. В соответствии со ст. 85 Конституции РФ Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Кроме того, Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае не достижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (Конституционного Суда РФ).
Что касается законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то регулирование их правового статуса почти не нашло своего отражения в Конституции РФ. Конституция содержит лишь отдельные положения: о вхождении представителей законодательных органов субъектов Федерации в состав Совета Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 95), о праве законодательной инициативы этих органов (ст. 104), о праве на обращение в Конституционный Суд РФ (ст. 125), о праве вносить предложения о поправках к Конституции РФ (ст. 134), о праве одобрения таких поправок законодательными органами субъектов Федерации (ст. 136).
Наряду с провозглашенным в ст. 10 принципом разделения властей, предполагающим наличие трех ветвей власти, положения Конституции РФ содержат указание лишь на органы законодательной и исполнительной власти. Вместе с тем, некоторые субъекты РФ сформировали свои собственные органы конституционной юстиции (конституционные или уставные суды), что было легализовано на федеральном уровне нормами Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» [2].
Федеральное законодательство регулирует правовой статус только мировых судей, оставляя регламентацию деятельности конституционных (уставных) судов на усмотрение самих субъектов Федерации. Деятельность мировых судей регулируется Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации». Мировые судьи в Российской Федерации, согласно ст. 1 этого Закона, являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и входят в единую судебную систему Российской Федерации [3].
Таким образом, под органами государственной власти субъекта РФ следует понимать органы законодательной и исполнительной власти субъекта Федерации, а также предусмотренные Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ» органы судебной власти субъекта РФ.
Самостоятельность органов государственной власти субъектов РФ, по мнению Чёрных А. Н., является одним из основных аспектов российского федерализма и фактом децентрализации власти в стране [36, с. 87].
19 октября 1999 г. вступил в силу основной для федерального уровня правового регулирования положения региональных органов государственной власти Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [4]. Важным его отличием от ранее принятых федеральных правовых актов (прежде всего - Указов Президента РФ) является стремление законодателя, исходя из принципа равноправия субъектов РФ, свести к минимуму различия в правовом регулировании организации государственной власти республик и остальных субъектов РФ.
Статья 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в качестве основы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации называет следующие принципы:
—ₒгосударственная и территориальная целостность Российской Федерации;
—ₒраспространение суверенитета Российской Федерации на всю её территорию;
—ₒверховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
—ₒединство системы государственной власти;
—ₒразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
—ₒразграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
—ₒсамостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
—ₒсамостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления [4].
Нашло отражение в данном федеральном законе регулирование таких конституционно-правовых институтов, как законодательный процесс, депутатская неприкосновенность, роспуск представительного органа государственной власти, выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ и др.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение нормативно-правовых актов России и субъекта РФ. Наименование, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по комплексному социально-экономическому развитию субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он разрабатывает проекты бюджета, программы развития субъекта РФ, обеспечивает исполнение бюджета и программ социально-экономического развития; управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий; формирует иные органы исполнительной власти субъектов РФ.
Законодательный и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития и в интересах населения. Правовые акты исполнительной власти направляются в законодательный орган, который вправе предложить внести в них изменения или дополнения, или отменить их, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке.
Следует иметь в виду, что Закон об органах государственной власти субъектов РФ также предусматривает санкции в отношении региональных государственных органов: досрочное прекращение полномочий законодательного органа высшим должностным лицом субъекта Федерации (ст. 9); выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (ст. 19), руководителям органов исполнительной власти со стороны представительного органа (ст. 24); отзыв высшего должностного лица (ст. 19). Однако применение указанных мер возложено либо на законодательный орган государственной власти субъекта РФ, либо на высшее должностное лицо субъекта РФ, либо на избирателей. Практически единственной мерой конституционной ответственности, применяемой федеральными органами государственной власти, является приостановление Президентом РФ действия незаконного акта органа исполнительной власти субъекта РФ, что, впрочем, предусмотрено и в Конституции РФ.
Разграничение полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти осуществляется на основе принимаемых в субъектах РФ законов об органах государственной власти. Границы независимости каждой ветви власти определяются в уставах, принимаемых в области, крае. В каждом субъекте РФ эти и другие вопросы полномочий решаются по-своему.
Законодательство субъекта РФ составляет Устав, законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъекта РФ. К числу законодательных актов об органах государственной власти относятся регламенты областных законодательного и исполнительного органов государственной власти.
Основной закон субъекта РФ, независимо от обозначения правовой формы его существования, обладает особыми признаками, которые обычно присущи генеральному правовому акту соответствующей правовой системы. Для основных законов субъектов РФ свойственны следующие особо значимые характеристики:
•ₒКонституция республики или устав края, области (другого субъекта федерации) – это не просто закон, а основной закон, который юридически в масштабе соответствующего региона закрепляет самые важные и самые главные общественные отношения в их наиболее общем, концентрированном виде.
•ₒОсновной закон субъекта РФ – это такой универсальный юридический документ, правовые нормы которого на высшем уровне правовой регламентации определяют основные начала организации общественных отношений во всех социально значимых сферах жизни региона. Он содержит правовые нормы прямого действия, которые применяются во всех сферах правореализационной деятельности без каких-либо исключений.
•ₒОсновной закон субъекта РФ обладает наивысшей юридической силой в соответствующей правовой системе, т. е. в иерархии региональных правовых актов он выше любого другого регионального правового акта. Региональные правовые акты, должны соответствовать конституции республики или уставу края, области (другого субъекта федерации).
•ₒОсновной закон субъекта РФ закрепляет свободу личности и защищает интересы каждого человека и гражданина независимо от его принадлежности к социальным, национальным, религиозным и иным группам населения.
•ₒОсновной закон субъекта РФ – главный легитимный правовой документ региона, который:
а)ₒпринят в законном порядке,
б)ₒсоответствует принципам и нормам международного права,
в)ₒустанавливает общественные и государственные институты, соответствующие реальной социальной и экономической ситуации в стране,
г)ₒадекватно отражает и закрепляет суверенную волю избирателей и их представления об общественном и государственном устройстве.
Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор края, области (в отдельных республиках нет единоличного главы государства).
Привалова С. В. [32, с. 88] также отмечает, что в ст. 10 Конституции речь идёт о разделении осуществления государственной власти, то есть разделяются структуры и механизмы её практической реализации, а не «разделение властей» (власть в России одна, и носителем суверенитета, единственным её источником является многонациональный народ).
Для Российской Федерации этот принцип имеет особое значение в условиях многообразия региональной структуры и организации субъектов РФ.
Например, в Омской области после введения в действие Конституции РФ приняты нормативно правовые акты, которые определяют организацию представительных и исполнительных органов государственной власти в области. К числу таких нормативно правовых актов можно отнести: Устав (основной Закон) Омской области, принятый Постановлением Законодательного Собрания Омской области 26 декабря 1995 г. № 193 (ред. от 28 октября 2020 г.), Закон Омской области от 15 июля 1994 г. № 2-ОЗ «О Законодательном Собрании Омской области» (ред. от 15 июля 2021 г.), Закон Омской области от 5 июля 2012 г. № 1462-ОЗ «О выборах Губернатора Омской области» (ред. от 23 июня 2021 г.), Закон Омской области от 5 декабря 2003 г. «О Правительстве Омской области» (ред. от 18 июня 2020 г.) и другие.
В завершении можно сделать следующие выводы.
Во-первых, конституционный принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную выступает не только важным элементом эффективности этой власти, но и обеспечивает стабильность политики и экономики субъектов и федерации в целом.
Во-вторых, указанный принцип позволяет найти формы взаимодействия ветвей государственной власти без их вмешательства в процесс осуществления организации друг друга, тем самым, обеспечивает единство и разделение государственной власти.
1.2. Теоретические основы и нормативно-правовое регулирование органов местного самоуправления в Российской Федерации
Конституционно-правовая основа и основные источники, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления в России, закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и определяют общие правовые, территориальные, организационные, экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране [30].
Основополагающими элементами местного самоуправления являются его самобытность и самостоятельность в решении вопросов местного значения, под которыми понимается финансово-экономическая и организационная обособленность муниципальных образований, закрепление в законодательстве предметов ведения и полномочий местного самоуправления.
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
В отношении органов местного самоуправления Конституцией РФ установлено следующее. Народ свою власть осуществляет непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст.3). Местное самоуправление осуществляется гражданами через референдумы, выборы, другие формы прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст.130).
При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований [16].
Полномочия органов местного самоуправления, в свою очередь, прописаны в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем используется понятие «вопросы местного значения», под которыми указанным Федеральным законом понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Кроме того, вопросы ведения органов местного самоуправления прописаны и в других федеральных законах.
К таким полномочиям, в частности, относятся:
—ₒсоздание муниципальных предприятий и учреждений и осуществление их финансового обеспечения;
—ₒустановление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;
—ₒорганизация тепло- и водоснабжения, водоотведения;
—ₒорганизация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;
—ₒутверждение генеральных планов городского округа, городского поселения, правил землепользования и застройки;
—ₒдорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения;
—ₒприсвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети;
—ₒсоздание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением;
—ₒсоздание условий для обеспечения жителей поселения, городского округа, внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
—ₒподготовка, материально-техническое обеспечение и проведение местных выборов и референдумов;
—ₒразработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры;
—ₒутверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд;
—ₒутверждение правил благоустройства территории, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов;
—ₒучастие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципальных образований;
—ₒорганизация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
—ₒорганизация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района, городского округа;
—ₒвыравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района;
—ₒобеспечение проживающих в городском округе, городском поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями;
—ₒсохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения, городского округа;
—ₒсоздание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, муниципального района, городского округа, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения [5].
Отдельно в Федеральном законе РФ № 131-ФЗ перечислены вопросы, не относящиеся к вопросам местного значения, но которые имеют право решать органы местного самоуправления. К таким вопросам относится, например, создание музеев, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, осуществление мероприятий, предусмотренных Федеральным законом РФ № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов», создание (осуществление функций учредителя) муниципальных образовательных организаций высшего образования и другие вопросы.
Особым предметом ведения органов местного самоуправления, согласно Федеральному закону РФ № 131-ФЗ, является исполнение отдельных государственных полномочий. В Федеральном законе подробно раскрывается механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюджетов.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением отдельных предусмотренных настоящим Федеральным законом полномочий (в сфере управления муниципальной собственностью, формирования, установления и исполнения бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ муниципального образования и некоторых иных)).
Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, если такое участие предусмотрено федеральными законами, решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из компетенции муниципальных образований федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации за счет доходов местных бюджетов [31].
Вне зависимости от наличия специальных указаний в федеральных законах органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.
Местное самоуправление в Российской Федерации является неотъемлемым элементом единой политики государства. Это самостоятельный уровень власти, но самостоятельность местной власти не предполагает ее обособления от государственной власти. В федеральном законодательстве закреплены механизмы участия органов местного самоуправления в реализации общегосударственной политики.
Ряд вопросов публичного значения не может быть решен за счет усилий только лишь одного уровня публичной власти, даже если формально такие вопросы отнесены к предметам ведения государственной власти или к вопросам местного значения.
Существуют вопросы, решение которых требует участия и государственных, и муниципальных органов власти. Эффективным средством реализации государственной политики по приоритетным направлениям развития стали государственные программы (государственные программы Российской Федерации и государственные программы субъектов Российской Федерации). Характерно, что указанные государственные программы рассчитаны на совместное (долевое) участие в их реализации различных субъектов публичной власти – как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления, о чем подробно прописывается в программах.
На уровне муниципальных образований принимаются муниципальные программы, предусматривающие в том числе выделение бюджетных ассигнований из местного бюджета на реализацию мероприятий, софинансирование которых в рамках региональных программ осуществляется за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, а также средств федерального бюджета. Как пример можно привести муниципальные программы в сфере развития здравоохранения, образования, физической культуры, спорта и молодежной политики, в сфере культуры, развития библиотечного дела, социальной поддержки населения, организации отдыха детей, содействия занятости, содействия развитию сельского хозяйства, малого и среднего предпринимательства, повышения инвестиционной привлекательности муниципального образования, устойчивого развития сельских территорий, поддержки институтов гражданского общества и социально ориентированных некоммерческих организаций, в сфере охраны общественного порядка, в области экологии. Выполнение соответствующих мероприятий может быть предусмотрено в программах комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также адресных муниципальных программах.
С учетом изложенного можно сделать вывод о реальной поддержке института местного самоуправления со стороны федерального законодателя – как через совершенствование законодательного регулирования общественных отношений и основ деятельности органов местного самоуправления, так и через выработку конкретных правовых механизмов, способствующих эффективному выполнению органами местного самоуправления своих обязательств.
Также существуют муниципальные правовые акты - это обязательные для исполнения на территории муниципального образования, документально оформленные решения, принятые непосредственно населением, органами или должностными лицами местного самоуправления, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным органам [19].
К муниципальным правовым актам относятся: уставы; положения; регламенты; решения (акты, принятые на местном референдуме, собрании (сходе) граждан; акты представительного органа местного самоуправления, устанавливающие правила, обязательные для населения, а также регулирующие вопросы организации и деятельности самого представительного органа); постановления и распоряжения (акты главы органа местного самоуправления, председателя представительного органа, главы местной администрации по вопросам своей компетенции); приказы (издаваемые иными должностными лицами местного самоуправления).
Таким образом, основы нормативно-правового обеспечения местного самоуправления состоят из совокупности установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами органов государственной власти субъектов РФ норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие общественные отношения, возникающие в процессе местного самоуправления на всей территории РФ, в соответствии с которыми должны создаваться муниципально-правовые нормы, регулирующие деятельность конкретного муниципального образования.
Развитие и функционирование местного самоуправления предусматривает тесный контакт между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, согласованные действия между ними по различным вопросам. Их непосредственное взаимодействие раскрывается в определенных формах.
Под формами взаимодействия в отечественной конституционно-правовой науке понимается вид связи участников взаимодействия [27, с. 12]. Некоторые авторы в понятие «формы взаимодействия» включают средства, с помощью которых достигается согласованность в их деятельности. Ф. Кобзарев рассматривает взаимодействие как согласованную, как правило, основанную на сотрудничестве деятельность по достижению общих целей, задач [26].
Н.В. Симонова рассматривает категорию «взаимодействие» с двух сторон: как связь и как процесс. Взаимодействие как связь между различными органами публичной власти характеризуется одновременным и взаимообусловленным изменением состояния двух или большего числа органов в процессе обмена информацией. Также взаимодействие органов публичной власти на территории субъекта Федерации – это процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти на данной территории с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженного функционирования государства и населения [33, c.16].
Во всех вышеуказанных точках зрения на взаимодействие ученые делают акцент на взаимном влиянии, воздействии нескольких субъектов правоотношений друг на друга, их совместных действиях. Определять взаимодействие как связь недостаточно, так как связь может быть односторонней, а для взаимодействия необходимы активные действия нескольких субъектов. Исходя из этого, взаимодействие - это активная, согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели [25, с. 34].
В рамках взаимодействия всех уровней власти (Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления) выделяются две формы близких друг к другу отношений. При этом если отношения Российской Федерации и ее субъектов строятся на конституционном принципе федерализма, то выстраивание отношений Российской Федерации или ее субъектов с органами местного самоуправления не получило своего «принципиального» определения. Большинство ученых считают, что отношения органов государства и органов местного самоуправления не могут быть такими же, как отношения между государственными органами Российской Федерацией и ее субъектов. Так как муниципальные образования не имеют признаков государственных образований, а органы местного самоуправления организационно обособлены от органов государственной власти природа формы взаимодействия автономна.
Выделяются различные формы взаимодействия. Например, О.Ю. Бакаева и Е.В. Шилина называют следующие: поддержка, сотрудничество, координация усилий, совместная деятельность, взаимопроникновение. А.Г. Голубев и И.И. Гусенбеков выделяют контроль и координацию деятельности взаимодействующих субъектов [20, c. 25]. А.В. Безруков выделяет следующие формы взаимодействия: законодательная инициатива, участие в принятии законов по предметам совместного ведения, методическая помощь законодателям, юридическая экспертиза законопроектов [18, c. 28].
В вопросе о формах взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления важное место отводится критериям (основаниям) классификации существующих форм взаимодействия.
В зависимости от того, по чьей инициативе происходит взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, Н. И. Соломка подразделяет все формы взаимодействия на три группы:
1) осуществляемые по инициативе органов государственной власти субъектов РФ (нормативное регулирование деятельности органов местного самоуправления, контроль, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, оказание поддержки органам местного самоуправления и пр.);
2) осуществляемые по инициативе органов местного самоуправления (законодательная инициатива, обращения в органы государственной власти и т. д.);
3) инициируемые и осуществляемые органами государственной власти и органами местного самоуправления (заключение соглашений и договоров, создание органами государственной власти структур, специализирующихся на взаимодействии с органами местного самоуправления, создание консультативных и координационных органов и т. п.) [34, с. 89].
Е. С. Шугрина выделяет в качестве основных форм взаимоотношения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления:
—ₒнаделение органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями;
—ₒзаключение договоров и соглашений;
—ₒсоздание координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп и проведение совместного обсуждения тех или иных вопросов;
—ₒреализация права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта РФ;
—ₒнаправление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти [37, с. 333].
Взвешивая различные точки зрения, предпочтительнее выделить следующие формы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления:
1) координация деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
2) создание совместных координационных, консультационных, совещательных и тому подобных образований;
3) оказание методической помощи органам местного самоуправления;
4) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
5) контроль со стороны органов государственной власти субъектов РФ за соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления законодательства и выполнением переданных государственных полномочий;
6) организация подготовки и переподготовки муниципальных служащих и выборных лиц местного самоуправления;
7) право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ;
8) заключение договоров и соглашений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в порядке, установленном законодательством;
9) разработка и принятие программ развития местного самоуправления и иных программ;
10) разрешение споров и разногласий;
11) государственная финансовая поддержка органов местного самоуправления;
12) установление и осуществление расходов и формирование доходов органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;
13) рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, должностными лицами субъектов РФ, к которым эти обращения направлены, в порядке, установленном законодательством.
Многие из этих форм указываются в исследованиях российских ученых [17, с. 21; 29, с. 14].
Для обеспечения надлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут давать разъяснения о порядке применения той или иной нормы права, консультировать должностных лиц местного самоуправления о толковании норм законодательства субъекта Российской Федерации, участвовать в разрешении во внесудебном порядке споров и конфликтов, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления переданных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления происходит при долевом финансировании инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований, приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований (ст. 62). Органы государственной власти субъекта РФ в составе расходов бюджета субъекта РФ образуют фонд муниципального развития, фонд софинансирования социальных расходов, из которых предоставляются субсидии местным бюджетам. Органы местного самоуправления обязаны использовать указанные субсидии только по целевому назначению, предоставлять соответствующие отчеты. Условия предоставления и расходования данных субсидий устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Данный вид взаимодействия предусмотрен и ч. 6 ст. 26.3 федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В результате проведения контрольных мероприятий орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе:
- направлять письменные предписания в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по устранению таких нарушений, которые обязательны для исполнения органами местного самоуправления, но могут быть обжалованы в суд;
- отменить муниципальный правовой акт или приостановить его действие в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов Российской Федерации.
Для реализации вышеуказанных полномочий высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ необходимо обладать информацией о принятых органами местного самоуправления правовых актах. Взаимодействие при этом проявляется в том, что органы местного самоуправления предоставляют высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ информацию о принятых правовых актах, направляют их копии. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ проводит проверку принятых правовых актов и при необходимости принимает меры, направленные на приведение их в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.
Федеральный закон 1999 г. № 184-ФЗ регулирует взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления следующим образом:
- Взаимодействие осуществляется при реализации представительным органом местного самоуправления права законодательной инициативы (ст. 6). Он разрабатывает проект закона субъекта Российской Федерации, вносит его в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, который обязан рассмотреть законопроект;
- Взаимодействие происходит при осуществлении органом исполнительной власти субъекта РФ координации и контроля за проведением органами местного самоуправления деятельности, связанной с мобилизационными заданиями (заказами) или задачами по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта РФ на работу в условиях военного времени (п. 52 ст. 26.3);
- Взаимодействие осуществляется при передаче органами государственной власти субъекта РФ имущества субъекта РФ во временное пользование органам местного самоуправления (ст. 26.12).
Статья 18 федеральный закон № 184-ФЗ содержит общую норму без указания конкретных видов взаимодействия, на основании которой высшее должностное лицо субъекта РФ в соответствии с законодательством РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
Другие федеральные законы также содержат нормы, предусматривающие необходимость взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления. Так, Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» [7] в п. 4 ч. 1 ст. 4 предусматривает взаимодействие органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления. Порядок указанного взаимодействия устанавливает Правительство Российской Федерации. Статья 10 Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [8] предусматривает, что органы государственной власти РФ, ее субъектов и органы местного самоуправления по согласованию между ними могут осуществлять взаимодействие в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
Вопросы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления регулируются и нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Так, в Уставах многих субъектов РФ прописаны полномочия высшего должностного лица исполнительной власти субъекта РФ в области организации взаимодействия органа исполнительной власти субъекта РФ с органами местного самоуправления (финансирование за счет средств областного бюджета программ развития местного самоуправления, осуществление органами государственной власти субъекта контроля за соответствием законодательству деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, учет органами государственной власти субъекта при осуществлении своей деятельности предложений органов местного самоуправления).
Поскольку формы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления очень разнообразны, раскроем содержание некоторых из них.
Особенное значение для российского федеративного государства приобретает координация деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, являющаяся одной из основных и распространенных форм взаимодействия названных органов. Координация означает согласование, сочетание, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо). Она способствует решению тактических и стратегических задач местного самоуправления в русле государственной и муниципальной политики. В процессе координации создаются условия для формирования общих интересов, согласования действий. Поэтому координационная связь имеет взаимный характер и основана на взаимной заинтересованности субъектов даже при наличии различных потребностей у участников отношения (обе стороны выступают как активно действующие субъекты). Не случайно поэтому координационные отношения, возникающие между органами управления, могут быть рассмотрены в рамках категории «сотрудничество» [21, с. 15].
С координацией деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления тесно связана еще одна форма взаимодействия — создание постоянно или временно действующих совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов. Они создаются в целях согласования взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. Создание подобных органов может быть предусмотрено постановлениями Правительства РФ и правовыми актами субъектов РФ.
Государственный контроль над местным самоуправлением представляет собой самостоятельную форму взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. По объекту контроль подразделяется на контроль за соблюдением законов и контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Каждый из видов контроля имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. В этой связи контроль со стороны региональных органов исполнительной власти может быть охарактеризован как административный.
В ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления предусмотрено, что любой административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить [9]. Следовательно, непременным условием эффективности государственного контроля за местным самоуправлением является его адекватность.
Еще одной распространенной формой взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, закрепляемой в основных законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований, является заключение договоров и соглашений в порядке, установленном законом субъекта РФ. Федеральное законодательство не содержит норм, прямо предписывающих такое взаимодействие.
Особое место в процессе взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления занимают принимаемые ими программы развития отдельных муниципальных образований, в том числе социально-культурного развития, инвестиционной поддержки, методической помощи органам местного самоуправления и пр. При принятии и реализации таких программ государственные органы и органы местного самоуправления формально сохраняют независимость в осуществлении возложенных на них полномочий. На это указывает, например, взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления при долевом финансировании инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований, приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований (ст. 62 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).
Основные законы некоторых субъектов РФ прямо возлагают на органы государственной власти соответствующего субъекта обязанность по проведению консультаций с органами местного самоуправления, учету их предложений при разработке программ и принятии решений, затрагивающих интересы соответствующих муниципальных образований.
В целом анализ федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении свидетельствует о том, что процесс формирования правовой основы взаимодействия регионального и местного уровней идет очень активно. Тем не менее полная картина процесса взаимодействия сторон в нем не отражается. Уставы субъектов РФ не содержат в большинстве случаев каких-либо особенностей взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ. Как правило, в уставах субъектов РФ находит отражение лишь договорная форма взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ. Во многих уставах имеются специальные статьи, посвященные взаимодействию органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления и соответствующей передаче полномочий.
Принимая во внимание вышесказанное, можно сделать следующие выводы:
1. Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае оно проявляется через основные направления, формы и принципы взаимодействия сторон. При этом совершенствование существующих форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления повысит эффективность их взаимодействия.
2. Федеральное и региональное законодательство не содержит понятия и системного закрепления основных форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления. Отсутствие законодательно определенных форм на вышестоящем уровне приводит к тому, что на уровне муниципальных образований вопрос о формах взаимодействия либо не регулируется вообще, либо регулируется частично. В то же время обеспечение баланса соблюдения свободы муниципальных образований и государственного интереса невозможно без определения форм взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления с их четким законодательным регулированием. В связи с этим целесообразным является принятие самостоятельного федерального закона, регламентирующего понятие и содержание форм взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления.
Выводы
Конституция РФ (ст. 10, п. 3 ст. 11, п. 1 ст. 77) предоставляет субъектам Российской Федерации право самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливать систему органов государственной власти субъектов, и провозглашает такие принципы, как принцип разделения властей, самостоятельности органов государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерации и её регионами.
Наряду с нормами федерального законодательства, правовое регулирование статуса органов государственной власти субъектов РФ осуществляется нормами законодательства субъектов РФ - Устава, законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъекта РФ.
Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.
Основы нормативно-правового обеспечения местного самоуправления состоят из совокупности установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами органов государственной власти субъектов РФ норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие общественные отношения, возникающие в процессе местного самоуправления на всей территории РФ, в соответствии с которыми создаются муниципально-правовые нормы, регулирующие деятельность конкретного муниципального образования.
На основе обобщения научных исследований, правового регулирования взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов РФ выделяются следующие основные формы взаимодействия:
- государственная финансовая поддержка органов местного самоуправления - предоставление органам местного самоуправления денежных средств и (или) имущества (субвенции для осуществления государственных полномочий, совместное долевое финансирование программ, передача государственного имущества во временное пользование);
- контроль - проверка органами государственной власти субъекта РФ осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых по вопросам местного значения;
- реализация органами местного самоуправления права законодательной инициативы - разработка законопроекта и его направление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на рассмотрение;
- координация - согласование действий органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления при реализации полномочий.