Законодательная база регулирования бюджетных расходов на реализацию государственной программы
Основным нормативно-правовым актом, определяющим цели, основные направления развития сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на среднесрочный период, включая финансовое обеспечение и механизмы реализации мероприятий поддержки, является Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (далее – Госпрограмма развития сельского хозяйства)[1]. Бюджетные ассигнования, предусмотренные в законопроекте на реализацию указанной госпрограммы, снижаются с фактических 253,25 млрд руб. в 2018 г.[2] до 241,45 млрд руб. (-4,7%) в 2019 г., 241,63 млрд руб. (-4,6%) в 2020 г. и 229,41 млрд руб. (-9,4%) в 2021 г. При этом, согласно Прогнозу, сохранить темпы развития основных отраслей сельского хозяйства возможно только при сохранении существующего уровня финансирования. То есть законопроект создает предпосылки для возможного сокращения темпов развития отраслей сельского хозяйства[3].
Из представленного проекта бюджета видно, что по основным подпрограммам поддержки отрасли в 2021 г. происходит снижение финансирования по сравнению с уровнем 2018 г. (без учета инфляции): по подпрограмме «Развитие отраслей агропромышленного комплекса» – на 3 млрд руб., по подпрограмме «Обеспечение условий развития агропромышленного комплекса» – на 3,4 млрд руб. Финансирование таких остро востребованных субсидий, как субсидии на оказание несвязанной поддержки в растениеводстве, субсидии на повышение продуктивности в молочном скотоводстве сохранено на уровне 2018 г. Это фактически означает снижение финансирования по перечисленным субсидиям в 2021 г. на 11,5% из-за инфляции.
В Прогнозе правомерно указывается, что по большинству видов сельскохозяйственной продукции в России наблюдается высокая насыщенность внутреннего рынка. По данным обследования Росстата за апрель 2017 года медианное значение заработной платы по Российской Федерации составило 28 345 рублей или 72,9% от средней заработной платы, модальное значение – 17 630 рублей. Доля работников организаций с заработной платой ниже величины прожиточного минимума остается высокой – 7,3%. Из Прогноза следует, что рост реальных доходов даже по базовому сценарию составит всего 0,7-2,2% в 2019-2021 гг., а по консервативному – не превысит 1,8%[4]. С учетом низкой исходной базы реальных доходов вряд ли следует ожидать масштабного роста внутреннего спроса населения на продукты. Такая ситуация, как отмечается в Прогнозе, приведет к падению цен и, соответственно, доходности отрасли сельского хозяйства.
В этой связи мерами поддержки спроса могла бы стать программа продовольственной помощи внутри страны, а также поддержка экспорта. Последнее нашло отражение в представленном проекте бюджета: предусмотрена отдельно выделенная статья финансирования в структуре Госпрограммы развития сельского хозяйства по поддержке экспорта. Однако выделяемые по данной статье суммы в 2019- 2020 гг. не соответствуют масштабам проблемы. В сумму поддержки экспорта в 2021 г. включены 4,2 млрд руб. на мелиорацию. Это действие объяснено в пояснительной записке к бюджету необходимостью наращивания производства экспортной продукции на мелиорированных землях. В то же время в пояснительной записке указано, что в связи с завершением строительства мелиоративных объектов государственной собственности Российской Федерации в 2020 году суммы средств на программу мелиорации уменьшатся в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными в законопроекте на 2020 год, на 6,1 млрд. руб.
Поддержка внутреннего спроса через программы продовольственной помощи не нашла отражения в проекте бюджета. Вместе с тем в мировой практике именно на программы продовольственной помощи тратится основная часть средств, направляемых на развитие сельского хозяйства: 3/4 совокупной поддержки сельского хозяйства, идущей через USDA (Министерство сельского хозяйства США)[5]. Такие программы одновременно решают как социальные задачи, так и способствуют развитию отечественного агробизнеса. Концепция развития внутренней продовольственной помощи в Российской Федерации, была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации еще 3 июля 2014 г. N 1215-р. Предлагается предусмотреть включение меры предоставления продовольственной помощи в структуру расходов Госпрограммы развития сельского хозяйства, если не с 2019 г., то, по крайней мере, с 2020 г., учитывая давность разработки проблемы (2014 г.).
Крайне негативно можно расценить «прекращение реализации с 2019 года подпрограммы «Устойчивое развитие сельских территорий» и передачу ее отдельных мероприятий в состав иных государственных программ Российской Федерации»[6]. Вопросы сельского развития и сельского хозяйства тесно связаны. В развитых странах соответствующие министерства курируют не только сельское хозяйство, но и сельское развитие, что и отражается в названии этих ведомств. Ликвидация ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий» и превращение ее в подпрограмму Госпрограммы (2018 г.), а теперь и расформирование единой программы «Устойчивое развитие сельских территорий» на отдельные меры разных ведомств (2019 г.) затруднит анализ, выработку и реализацию мер политики сельского развития.
Выделение сельского развития как единого объекта управления под руководством Минсельхоза РФ, как это осуществляется и в других странах, насущно необходимо в России. Как отмечается в «Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года»[7] в настоящее время на сельских территориях идут негативные процессы. В этой связи предлагается выделить ВЦП «Устойчивое развитие сельских территорий» в отдельную федеральную целевую программу (вернуться к прежней практике) и сохранить финансирование хотя бы не ниже уровня, который был запланирован в рамках ранее существующей отдельной программы (ФЦП).
В проекте бюджета главной мерой поддержки сельского хозяйства, как и в предыдущие годы, остается субсидирование кредитов. Более того, выделение бюджетных средств по этой статье резко увеличивается. В 2017г. по данной статье было израсходовано 58,4 млрд. руб., а в 2019г. и 2020 г. планируется выделять по 121 млрд. руб., т. е. более 50% всего финансирования Госпрограммы развития сельского хозяйства. Так как в приложенных к бюджету документах не предусмотрено никаких изменений в механизме распределения этих средств между сельхозпроизводителями, следует ожидать продолжения сложившейся практики получения основной части субсидий несколькими десятками крупнейших компаний, в основном – агрохолдингами. При этом остальные сельхозпроизводители традиционно не получат или получат незначительные суммы государственной поддержки. Концентрация средств господдержки и, как следствие, производства в отдельных компаниях повышает неустойчивость развития сельских территорий. Следуя мировой практике, целесообразно ограничить субсидирование богатейших собственников и направить средства на поддержку малого бизнеса, что повысит устойчивость сельского развития.
[1] Ст 8. Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ (ред. от 29.07.2018) "О развитии сельского хозяйства".
[2] Показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 01.09.2018.
[3] С учетом роста планируемой инфляции только для сохранения на уровне 2018 г. поддержка отрасли должна была бы составить 261,86 млрд. руб. в 2019 г; 273,12 млрд. руб. в 2020 г. и 283,49 млрд. руб. в 2021 г.
[4] Государственная поддержка сельского хозяйства. – М. 2017 г. ЕЭК. c/18 - URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/act/prom_i_agroprom/dep_agroprom/sxs/Pages/default.aspx
[5] Государственная поддержка сельского хозяйства. – М. 2017 г. ЕЭК. c/18 - URL: http://www.eurasiancommission.org.
[6] Пояснительная записка к проекту бюджета, с. 271.
[7] Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года // Правительство РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа:http://government.ru/docs/16757/